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十九大以來, 自然保護地體系建設作為生態(tài)文明體制改革的重要內容, 受到黨和國家的高度重視, 2019年1月23日, 習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第六次會議, 審議通過《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》(以下簡稱《意見》), 表明自然保護地建設將以整體性、協調性方式推進。自2004年全國人大常委會首次將《自然保護區(qū)法》列入立法計劃以來, 到2018年十三屆全國人大常委會將《國家公園法》列入立法計劃, 相關法律的制定經歷了曲折反復。梳理各種觀點發(fā)現, 雖然各方面都在呼吁進行“頂層設計”并鼎力推動, 但《國家公園法》或《自然保護地法》始終面目模糊, 共識并未達成。如何站在新時代的新起點上, 以習近平生態(tài)文明思想為指引, 全面認識自然保護地體系建設過程中的生態(tài)保護與經濟、社會發(fā)展的關系, 深入研究與自然保護地建設有關的各種利益訴求與保障條件、現行法律沖突與空白, 建立有說服力的《自然保護地法》基礎理論與技術方案, 是必須回答的現實課題。

1  國家自然保護地體系改革方案提出了整體性立法需求

建立自然保護地是迄今為止最有效的保護自然生態(tài)系統、維護生物多樣性的理想模式(Lausche, 2016; 唐芳林, 2018)。但建設自然保護地體系涉及森林、濕地、荒漠、海洋等不同生態(tài)系統和多個管理部門、多方利益主體, 是一個復雜的系統工程。國家公園與自然保護地立法, 核心是要將這個復雜的系統工程所涉及的各種利益關系予以妥善調整, 建立人與自然、人與人之間的雙重和諧秩序(Lausche, 2016)。只有正確認識自然保護地體系的方位與使命, 才可能解決立法的基本需求。

1.1  國家公園改革試點是自然保護地體系建設的重要組成部分

回顧自十八大以來的國家公園體制改革進程, 從提出國家公園體制改革的任務, 到明確提出建立國家公園為主體的自然保護地體系建設目標, 將國家公園改革作為自然保護地體系重要組成部分的思路日益清晰。

十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要推進國家公園改革, 強調“實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度, 完善環(huán)境治理和生態(tài)修復制度, 用制度保護生態(tài)環(huán)境”。“十三五”規(guī)劃綱要對國家公園體制改革做了進一步細化, 明確以風景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、沙漠公園等為國家公園的保護范圍; 以典型生態(tài)系統、物種、基因和景觀多樣性為保護重點; 以構建自然資源資產產權制度、 確定產權主體、 創(chuàng)新產權實現形式, 適度開發(fā)公眾休閑、旅游觀光、生態(tài)康養(yǎng)服務和產品, 實施生態(tài)移民等為保護路徑; 以保護優(yōu)先、自然恢復為主, 構建生態(tài)廊道和生物多樣性保護網絡為保護原則;以全面提升各類自然生態(tài)系統穩(wěn)定性和生態(tài)服務功能, 筑牢生態(tài)安全屏障為保護目標(http://www.xinhuanet.com//politics/2016lh/2016-03/17/c_1118366322.htm)?！秶夜珗@體制改革總體方案》做出了具體安排, 明確了國家公園改革任務是“加強自然生態(tài)系統原真性、完整性保護為基礎, 以實現國家所有、全民共享、世代傳承為目標, 理順管理體制, 創(chuàng)新運營機制, 健全法治保障, 強化監(jiān)督管理, 構建統一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制, 建立分類科學、保護有力的自然保護地體系” (http://politics.people.com.cn/n1/2017/0927/c1001-29561108.html)。改革主要路徑是: 將創(chuàng)新體制和完善機制放在優(yōu)先位置, 進行相關部門職能整合; 既進行總體布局又分布推進, 在提出空間布局、明確數量規(guī)模的基礎上, 成熟一個設立一個。確立了生態(tài)保護第一、國家代表性、全民公益性的基本原則。并特別強調, 進行國家公園體制改革目標是構建以國家公園為代表的自然保護地體系。

十九大報告明確提出要建立“以國家公園為主體的自然保護地體系”, 澄清了國家公園與自然保護地不是“替代”關系, 進一步強調國家公園改革的“先行先試”性質, 改革的最終目標是要建立完整的自然保護地體系。2019年1月,《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》進一步強調: 要按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念, 創(chuàng)新自然保護地管理體制機制, 實施自然保護地統一設置、分級管理、分區(qū)管控, 把具有國家代表性的重要自然生態(tài)系統納入國家公園體系, 實行嚴格保護, 形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地管理體系。這表明, 國家公園是中國自然保護地最重要的類型, 承擔著國家國土生態(tài)安全屏障的重任, 是社會公共利益的組成部分。通過建立國家公園體制, 改革自然保護領域存在的問題, 是建立中國自然保護地體系的“先手棋”。

1.2  自然保護地管理體系建設是生態(tài)文明制度建設的重要組成部分

從十八大提出國家公園體制改革任務, 到十九大報告提出建立以國家公園為主體的自然保護地體系, 始終是將國家公園和自然保護地體系建設作為生態(tài)文明制度建設的一項內容, 并與相關制度平行提出。我們必須從生態(tài)文明制度建設的整體性角度來認識國家公園和自然保護地體系建設的方位與使命。

十八屆三中全會《決定》將“加快生態(tài)文明制度建設”作為一個專題, 進行國家公園體制改革是生態(tài)文明建設的四項重要改革任務之一。四項改革任務分別是: (1)建立自然資源資產產權制度和用途管制制度(國家自然資源資產管理體制和監(jiān)管體制); (2)建立生態(tài)保護紅線制度(主體功能區(qū)、國土空間開發(fā)保護、國家公園體制); (3)建立資源有償使用制度和生態(tài)補償制度(資源稅、重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償、地區(qū)間生態(tài)補償); (4)建立生態(tài)環(huán)境保護管理體制(陸海統籌的生態(tài)系統保護修復和污染防治區(qū)域聯動、國有林區(qū)經營管理體制、集體林權制度改革)。由此可見, 國家公園體制改革從開始就不是一項單獨的任務, 而是作為生態(tài)保護紅線制度的重要組成部分, 需要與主體功能區(qū)制度、國土空間開發(fā)保護共同推進。

十九大報告更加突出了改革的系統性、協調性。在“加快生態(tài)文明制度改革, 建設美麗中國”部分, 提出“改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制。加強對生態(tài)文明建設的總體設計和組織領導, 設立國有自然資源資產管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構, 完善生態(tài)環(huán)境管理制度, 統一行使全民所有自然資源資產所有者職責, 統一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責, 統一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責。構建國土空間開發(fā)保護制度, 完善主體功能區(qū)配套政策, 建立以國家公園為主體的自然保護地體系。堅決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為”, 再次將自然保護地體系建設與國土空間開發(fā)保護制度、主體功能區(qū)配套政策相并列。

由此可以看出, 自然保護地體系建設從來就不是一項孤立的改革。它需要為自然保護地體系建設提供所有權制度安排, 以明確國家所有自然資源資產所有權人代表為目標, 推進自然資源產權制度改革, 形成國有自然資源資產所有權人和管理者相互獨立、相互配合、相互監(jiān)督的新型體制; 需要為自然保護地體系建設提供體制機制基礎, 按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念, 由一個部門負責對山水林田湖草進行統一保護、統一修復, 推進對管轄范圍內所有國土空間的用途管制, 實現管理體制改革; 需要為國家公園和自然保護地立法提供實踐經驗, 以國家公園體制改革為試點示范, 優(yōu)化保護地體系, 實施統一事權、分級管理實踐, 探索建立統一管理機構。只有這些改革措施系統進行、協同發(fā)力, 才可能完成對自然生態(tài)空間和自然資源資產的統一管理改革, 實現對生態(tài)環(huán)境的嚴格保護、系統保護和整體保護。

1.3  國家公園體制改革實踐迫切需要完善自然保護地體系建設的頂層設計

為推進自然保護地體系建設和體制改革, 國家出臺國務院機構改革方案, 組建新的自然資源部、設立林草局并大力推進國家公園體制改革(http://www.gov.cn/guowuyuan/2018-03/14/content_5273856.htm), 力求以“頂層設計+試點示范”的方式系統推進、整體推進。

目前, 改革正在迅速展開, 國家公園體制改革試點也取得了明顯進展。但是, 在改革實踐中也出現了一些令人憂慮的現象(李將輝, 2019)。突出表現為國家公園體制改革試點的推進情況不平衡, 各類國家公園與頂層設計之間的關系不清楚, 各試點地方“各顯神通”與改革目標之間的匹配度缺乏評估與預測。有的試點實際上只是將原有不同形式的保護地簡單整合、換個牌子; 有的試點雖然探索了地方立法方式, 卻由于國家公園體制改革本身不屬于地方立法權限, 既不能解決根本問題, 還可能有“越權”之嫌; 有的試點由主管部門或地方政府單向推進, 未將中央與地方、中央和地方各相關部門、政府與企業(yè)和社會等各方面的關系予以統籌考慮并納入改革范圍。更為嚴重的是, 國家公園體制改革方案明確要求進行的財政投入結構性重組、多元化投入渠道等核心改革, 試點地區(qū)的改革方案基本上沒有涉及; 改革方案高度重視并置于優(yōu)先地位的“創(chuàng)新體制機制”要求, 因缺乏基礎性研究和有效設計也難見清晰的“路線圖”。雖然這些問題在改革起步時在所難免, 但必須引起高度重視。

國家公園及各種自然保護地的治理體系與治理能力極不統一的管理現狀, 與國家建設“以國家公園為主體的自然保護地管理體系”的目標和任務還存在較大差距, 成為了自然保護地體系建設面臨的最大挑戰(zhàn)?？梢灶A見, 隨著自然保護地體系建設的迅速推進, 自然保護地功能實現過程中與經濟、社會等各種功能之間的矛盾會更加尖銳, 依附于不同功能之上的多元利益也必將產生不同程度的沖突。迫切需要有整體性系統性的制度安排, 協調自然保護地體系建設過程中的多種功能以及依附其上的多元利益關系, 確定不同類型利益訴求的優(yōu)先位序, 建立保護利益訴求的基本規(guī)則和具體制度, 協調自然保護地體系建設中可能普遍存在的功能矛盾與多元利益沖突。法律作為國家最正式的制度安排, 具有依靠國家機器加以實施的強制性, 是統籌協調各種利益關系的最重要的國家治理方式。

在全面實施依法治國, 推進社會主義法治國家建設的改革背景下, 也必須以法治思維與法治方法協調自然保護地體系建設過程中復雜的功能矛盾與多元利益沖突, 探索自然保護地體系建設與發(fā)展的新途徑。只有為自然保護地立法, 才能為各類保護地的設立與保護建立硬約束, 為實現保護自然生態(tài)系統的原真性和完整性的目標提供法治保障; 也才能將自然保護地體系建設“保護優(yōu)先、自然恢復”為主的定位通過法律的制度化、規(guī)范化、程序化安排落到實處。通過法律制度的合理配置行政權力、界定市場主體的權利邊界, 建立不同部門之間與不同區(qū)域之間的協調制度、監(jiān)管制度、交易制度、公眾參與制度、糾紛解決制度等, 形成系統性、整體性運行機制, 引領自然保護地體系建設與社會和諧發(fā)展。正是在這個意義上, 自然保護地體系建設立法先行意義重大, 讓各項改革都于法有據, 不僅可以節(jié)約改革成本, 更重要的是保證自然保護地體系建設有序推進, 避免出現“顛覆性錯誤”。

2  以國家公園為主體的自然保護地體系立法必須整體謀劃

近兩年來, 為國家公園和自然保護地立法的呼聲高漲。尤其是在《國家公園體制改革總體方案》出臺以后, 國家公園試點的話題升溫, 各方面更加關注國家公園立法問題。不少學者從不同角度提出要制定《國家公園法》, 但有兩個方面的爭議: 一是對《國家公園法》與《自然保護地法》的關系有著不同解讀, 二是對《國家公園法》的性質定位有不同看法(秦天寶, 2018)。在相關改革文件中, 也分別提出了制定《國家公園法》與《自然保護地法》的要求。目前, 《國家公園法》已被列入十三屆全國人大立法計劃; 《自然保護地法》尚未明確立法時間表。現實提出一個迫切需要解決的問題, 即必須在把握好國家公園與自然保護地的關系的基礎上, 厘清《國家公園法》與《自然保護地法》的關系, 確定兩部法律的基本定位、立法原則、基本制度體系, 然后再進入具體立法環(huán)節(jié)。

2.1  自然保護地體系建設的歷史使命決定了必須統籌考慮自然保護地立法

縱觀世界各國的自然保護地立法, 由于不同政治傳統、自然保護法框架以及自然保護地定位, 形成了不同的立法模式(Lausche, 2016)。2004年全國人大常委會將《自然保護區(qū)法》納入立法計劃(孫佑海和陳少云, 2004), 2006年分別由不同部門草擬了《自然保護區(qū)法(草案建議稿)》、《自然保護地法(草案征求意見稿)》和《自然保護區(qū)域法(草案征求意見稿)》; 2013年部分全國人大代表聯名提出議案并提出了《自然保護地法(草案建議稿)》。2018年開始, 國家林業(yè)和草原局積極推動《國家公園法》的制定工作, 也提出了草案建議稿。這些草案雖然都未真正進入立法程序, 并且有的由立法機關推動, 有的由部門推動, 有的由社會組織推動, 但從中可以看出兩種主要的立法模式選擇: 一是系統性模式——建立以自然保護地法為基礎、國家公園法和其他自然保護地法律法規(guī)為主體、相關技術標準為支撐的自然保護地立法體系, 凸顯自然保護地立法的整體性、系統性; 二是主體法模式——建立以《國家公園法》為主體, 其他自然保護地類型法規(guī)為補充的立法, 突出國家公園的主體地位。筆者認為, 自然保護地法必須定位于系統性, 只有統籌謀劃其立法體系的框架與內容, 才能滿足自然保護地建設“保護優(yōu)先, 生態(tài)修復為主”的需求, 符合“為子孫后代留下更多自然遺產”的保護理念。

自然保護地體系是依托國土空間開發(fā)保護制度和主體功能區(qū)劃的自然保護措施。從生態(tài)的角度看, 自然保護地的最大特性是一定區(qū)域內的各種要素與生物形成一個完整的系統; 從管理的角度看, 各類自然保護地涉及自然資源、生態(tài)保護、文化旅游等多個方面, 是一個整體。在保護方面, 依托生態(tài)紅線和自然資源產權制度, 對提升保護水平和能力的期望更高; 在治理方面, 自然保護地功能直接關系到社會經濟發(fā)展和民生福祉, 政府、企業(yè)、社會都有權利也有義務, 以不同方式參與自然保護地的“改革戰(zhàn)”; 在生態(tài)安全方面, 自然保護地事關國家興衰和民族存亡, 是國家安全的重要組成部分(Grazia et al, 2016)。處理好自然保護地涉及的各種法律關系, 確保保護地類型完整、面積合理、功能齊全, 必須構建政府主導、企業(yè)主體、公民主動的新的多元共治體制, 探索自然保護的新途徑。

自然保護地建設要實現“保護優(yōu)先、自然恢復為主”的定位, 不僅要制定一部將這些因素全面考慮、統籌謀劃的綜合性法律, 還要根據不同自然保護地類型特點和具體功能制定相應的基礎性和支撐性法律法規(guī)。自然保護地法體系要針對行政區(qū)劃分割自然地理空間和流域的問題, 以系統性思維, 統籌考慮自然保護地建設所涉及各地改革發(fā)展、各項區(qū)際政策、各領域建設、各種資源要素, 建立區(qū)域協同、合作機制, 促進自然保護地實現流域協同發(fā)展、區(qū)域互動合作, 形成生態(tài)文明建設的先行示范區(qū)。針對一個保護區(qū)多部門分工負責的問題, 按照生態(tài)系統規(guī)律, 把自然保護地安全、生物多樣性、人居、旅游、適度利用等問題一體考慮, 建立自然保護地統一監(jiān)管制度, 切實解決自然保護地無序開發(fā)、商業(yè)利用等問題。針對規(guī)劃混亂的狀況, 建立多規(guī)合一制度, 優(yōu)化自然保護地類型布局, 堅持多種形式有機結合、多種保護方式綜合運用, 不斷提升自然保護地治理水平與能力。這個意義上的自然保護地法不是一般意義上的自然資源法, 也不是自然環(huán)境保護法, 而是自然保護地體系綜合決策、保護與利用統籌考慮、人與自然和諧發(fā)展、中央和地方協同聯動的法律制度體系, 是綜合行政、民事、刑事等多種法律調整手段、實體法與程序法相互銜接的法律系統。

2.2  確定自然保護地體系建設的重大利益關系決定了必須統籌考慮自然保護地立法

自然保護地體系建設的國家戰(zhàn)略, 把保持一個完整的、健康的自然生態(tài)系統提升到治國理政的高度, 以改變長期存在的生態(tài)建設與經濟社會發(fā)展“不協調、不平衡”的問題。由此, 如何調整發(fā)展與保護的關系成為了自然保護地立法需要解決的重大利益關系。

從自然保護地體系建設的整體看, 各種類型的自然保護地既是以生態(tài)要素為紐帶和基礎的自然單元, 同時也是構成人類生產和生活的經濟社會單元, 是自然系統、管理系統、社會系統、文化系統、法律系統等的復合體。自然保護地建設中, 生態(tài)環(huán)境保護與經濟、社會發(fā)展是一個整體, 為此必須統籌考慮自然保護地建設與科學利用自然資源、優(yōu)化產業(yè)布局、推動地區(qū)經濟社會發(fā)展的關系。這就需要樹立整體立法的理念與模式, 將一定空間范圍內各子系統之間的關系統籌考慮, 建立綜合調控的法律制度體系。

從局部發(fā)展與自然保護地體系的關系看, 自然保護地可能涉及不同省份、區(qū)域, 不同類型自然保護地建設訴求不一, 不同主體對自然保護地也可能產生特定的功能訴求。隨著經濟社會發(fā)展, 自然資源約束趨緊, 多元化的訴求將不可避免導致沖突與博弈的日趨激烈; 針對自然保護地的多功能屬性, 各方面的利益表達不同。比如, 隨著國家公園體制改革的推進, 已經批準建立的國家公園已經初步建成并發(fā)揮作用, 國家公園逐步走向保護管理的新時期, 由于國家公園改革的最終歸屬是由國家直接管理, 中央與地方在國家公園建設過程中的矛盾日益顯現, 多主體參與治理的壓力也不斷加大。此外, 由于不同地方的國家公園有不同的建設基礎, 歷史發(fā)展所形成的產業(yè)布局、管理格局、人文傳統都可能對國家公園改革產生不同程度的影響, 尤其是存在于國家公園范圍內的企業(yè)、居民的利益訴求與實現國家公園建設目標的矛盾日益突出。如果國家公園體制改革涉及的行政區(qū)域和不同行業(yè)、部門在思想認識上不能形成一條心, 在實際行動中不能形成一盤棋, 把國家公園建設成為 “生態(tài)保護第一、國家代表性、全民公益性”的目標就會變成一句空話。這也需要統籌考慮自然保護地立法體系, 建立協同、協調的法律機制, 將各類自然保護地建設所涉及的利益關系納入法律制度, 平衡好發(fā)展與保護的關系。

2.3  創(chuàng)新自然保護地管理體制、構建多元共治體系決定了必須統籌考慮自然保護地立法

雖然正在推進的機構改革, 尤其是自然資源部和國家林草局的組建開啟了創(chuàng)新自然保護地管理體制的新窗口, 但現行管理體制在很多方面不能適應自然保護地體系建設新要求, 如何在本來就很脆弱的生態(tài)環(huán)境條件下, 依托現有資源, 統籌謀劃自然保護地類型, 建設合理的自然保護地體系, 處理好經濟建設、社會發(fā)展、自然保護的矛盾, 貫徹綠色循環(huán)低碳發(fā)展理念, 推動產業(yè)結構、增長方式、消費模式向有利于節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的目標轉型升級, 在中國前期準備不足, 實踐經驗欠缺。還有一些部門和地區(qū), 因為既得利益而對全面推進自然保護地體制改革、創(chuàng)新管理體制機制認識不到位、有抵觸情緒, 甚至以各種方式阻礙改革。這更需要以突破部門利益、地方利益的藩籬的決心和勇氣強力推進體制改革, 通過系統謀劃自然保護地立法體系, 建立統籌協調、規(guī)劃引領、市場運作的領導體制和工作機制, 促進政府主導、多元主體積極參與、相關利益方通力協作的多元共治格局逐步形成, 加快推進政府職能轉變, 提高公共服務水平, 創(chuàng)造良好的自然保護地體系運行環(huán)境。

自然保護地建設的首要任務是生態(tài)修復, 要優(yōu)先實施重大生態(tài)修復工程, 把防護林體系建設、水土流失及巖溶地區(qū)石漠化治理、退耕還林還草、水土保持、河湖和濕地生態(tài)保護修復等作為推動自然保護地建設的優(yōu)先選項, 增強生態(tài)系統的水源涵養(yǎng)、水土保持等生態(tài)服務功能, 涉及到中央與地方的多個管理部門、也涉及多個省(市、區(qū)); 但從目前的法律制度看, 自然保護地建設方面的中央事權與地方事權、地方之間的事權、中央部門事權與地方部門事權等方面, 既缺乏劃分依據, 也沒有評價標準, 還欠缺健全的協調、協作機制, 造成了自然保護地治理中的不同部門公權力、公權力與私權利、職權與職責等劃分不清, 導致自然保護地各級地方政府之間封閉、自利化管理, 職能部門之間“七虎爭山”, 自然保護地管理機構的事權被虛化、弱化, 政府與市場、社會、公眾之間尚未形成治理合力等問題。這些問題的解決, 從根本上有賴于統籌考慮自然保護地立法體系, 對自然保護地事權的劃分作出系統性、科學性的制度設計和安排。

2.4  重構法律制度、協調溝通法律部門之間的關系決定了必須統籌考慮自然保護地立法

隨著自然保護地改革的深入推進, 自然保護地內外經濟、社會與生態(tài)環(huán)境之間, 地區(qū)間和部門間, 以及各相關產業(yè)之間的矛盾日漸突出, 關系協調和利益調整非常復雜, 權益糾紛也會越來越多。各利益主體往往立足于自身立場, 將多元利益主張通過“法言法語”轉化為權利的主張及沖突博弈, 力求獲取法律的支持。但是現行的立法層級較低和采取分散立法模式, 導致法制基礎薄弱、法律制度相互沖突和法律空白等問題同時存在, 不足以徹底解決自然保護地建設過程中的嚴重利益沖突問題。

在立法層級方面, 自然保護地立法最為薄弱;在生態(tài)環(huán)境保護的法律法規(guī)體系中, 與自然保護地有關的法律法規(guī)最為薄弱, 與加強管理的客觀要求特別是自然保護地管理體制改革的現實要求極不適應。一是國家立法滯后, 綜合性的自然保護地立法長期處于空白狀態(tài); 二是地方立法層面遭遇困境, 隨著國家公園體制改革的快速推進, 各種矛盾凸顯, 一些地方加快了相關立法步伐, 但由于國家公園體制改革屬于中央事權, 地方立法在這方面難以真正有所作為。目前, 我國有效的自然保護地立法僅有《自然保護區(qū)管理條例》, 屬于立法效力較低的單項立法, 不能滿足解決自然保護地問題的法律需求。

在立法模式方面, 采取了資源、環(huán)境分別立法形式(呂忠梅, 2018), 雖然在自然資源和環(huán)境保護的相關法律中, 有一些涉及自然保護地的條款, 但這些法律制度主要按照資源要素設立, 缺乏對自然生態(tài)的系統性和完整性考慮, 加之各類保護地依據各自的法規(guī)建立、運行, 缺乏國家法律統一協調, 不可避免地出現了自然保護地分類不科學、區(qū)域重疊、保護標準不清晰、公益屬性不明確、多頭交叉管理、權力與責任不明確、保護與開發(fā)矛盾難以協調等問題。值得注意的是, 由于我國實際上的行政主導立法方式, 各涉及自然保護地的管理部門容易從各自的管理職能出發(fā)考慮自然保護問題, 而導致法律制度間的不一致、不銜接和空白。這些制度運用到自然保護地管理中, 不僅缺乏對自然保護地特殊問題的針對性, 而且可能導致法律制度實施的負效益, 出現各部門“依法打架”, 因部門利益競爭而導致自然保護地的保護目標無法實現。

因此, 現行的立法體制不能適應建立自然保護地管理體系的需要, 必須加以改革, 通過采取綜合立法方式, 統籌考慮自然保護地的立法效力層次, 注重自然保護地涉及自然、行業(yè)、地區(qū)等不同要素, 具有社會、經濟、文化屬性復合交融的特點, 系統分析自然保護地生態(tài)系統與其他生態(tài)系統的關聯性、與經濟社會發(fā)展的同構性, 從制度上予以引導、規(guī)范、預防, 以滿足自然保護地區(qū)位特征、自然特性與管理特點的現實需求。

3  以整體性思維處理好國家公園法與自然保護地法的關系

按照“國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充”的自然保護地格局, 我國的自然保護地立法應該是一個綜合性的立法體系, 理想模式是“基本法 + 專類保護地法 + 技術標準”。該立法體系理應以憲法為基礎、以自然保護地基本法為主干、以國家公園等不同類型的自然保護地法規(guī)規(guī)章為重要組成部分、以各類標準為支撐, 是一個相互協調、相互配合的完整系統。但從現實情況看, 十三屆全國人大常委會已將《國家公園法》列入二類立法計劃, 并啟動了相關立法研究工作, 而《自然保護地法》能否進入立法程序還是一個未知數。這意味著, 《國家公園法》不僅有可能先于《自然保護地法》出臺, 而且在效力等級上還可能與《自然保護地法》平行。這一安排客觀上帶來了自然保護地立法體系建設的問題, 需要我們從自然保護地立法體系的角度, 處理好《國家公園法》與未來可能制定的《自然保護地法》的關系, 在《國家公園法》中建立必要的銜接機制、預留可能的立法空間, 為形成兩部法律間的制度銜接、機制協同展開深入研究。

3.1  積極探索《國家公園法》的法律制度創(chuàng)新

國家公園體制改革承擔著自然保護地體系改革“先行先試”的重任, 《國家公園法》的制定, 探索法律制度創(chuàng)新也是其應有之義。系統研究國家公園法的制度創(chuàng)新問題, 是當前面臨的緊迫任務, 也是難點。《國家公園法》既要通過促進國家公園建設實現自然保護地體系的制度破冰, 又要以國家公園帶動其他保護地向前發(fā)展, 解決原有痼疾, 為中國特色的自然保護地體系建設提供示范和成功案例。

從法律屬性上看, 《國家公園法》是一部“管理法”, 其主要內容是規(guī)定國家公園設立、管理、保護和利用的基本原則、標準、職責權限、權利義務、法律責任等等(李博炎等, 2017)。在現實情況下, 國家公園體制改革作為自然保護地建設的重要組成部分, 自然保護地建設需要生態(tài)文明體制改革提供支撐, 根據我國法律體系現狀, 至少應從如下方面進行《國家公園法》制度創(chuàng)新的探索:

一是國家公園法中的產權制度創(chuàng)新, 形成國家所有自然資源所有權與使用權管理新機制。國家公園體制改革的核心是重新劃定保護區(qū)域并明確自然資源資產的法律屬性, 必然涉及到自然資源所有權及其相關法律制度。建立有效的適合國家公園體制改革的新型產權制度, 既要以已經出臺的《民法總則》及正在編纂的《民法典物權編》建立的自然資源權屬制度為依據, 也要以各自然資源法建立的不同類型自然資源權屬制度為基礎, 處理好登記確權、所有權與用益權、發(fā)展權與環(huán)境權之間的關系。

二是創(chuàng)新體制機制, 實現從“行政管理”到“多元共治”的轉變。國家公園體制改革的重要任務是在嚴格管理的同時, 在不同程度上滿足人民群眾旅游休閑的需求, 這就會涉及特許經營、特許保護等相關制度。處理好國家公園的規(guī)劃權、管理權、開發(fā)利用權、特許經營權、特別保護權等各種關系, 既涉及不同的政府部門現有權力的調整、也涉及各利益相關方的利益整合, 需要按照“職權法定”原則重新配置權力, 按照權利保障確認權利, 必須要解決事權配置及權利保障的原則、標準、程序、救濟等問題, 以保證《國家公園法》具有可操作性, 具有執(zhí)行力。

三是創(chuàng)新國家公園法的利益協調機制, 形成“共建、共享、共贏”新格局。國家公園體制改革的主要內容是對一定的保護區(qū)域進行最嚴格的管理, 這意味著在國家公園法中建立一系列的限制、禁止性制度, 這是必須的。但是, 國家公園立法必須解決“既見物也見人”的問題, 統籌考慮建立國家公園可能對區(qū)域內外人民生產生活的影響, 考慮限制、禁止措施的正當性與合理性, 并建立相應的利益平衡機制, 通過建立補償、賠償制度, 保護好當地居民的生存權、發(fā)展權以及文化多樣性。

3.2  在《國家公園法》中為自然保護地立法體系預留制度空間

確立《國家公園法》與《自然保護地法》有機銜接原則, 統籌考慮兩部法律之間的制度關系。充分考慮國家公園在自然保護地體系中的主體地位, 按照兼顧特殊性與一般性的思路, 設計《國家公園法》的制度體系與主要內容。

在明確了《國家公園法》是自然保護地法體系中的骨干性法律的定位的前提下, 結合《國家公園法》先行啟動的現實, 對國家公園法的制度進行類型化, 并按照與自然保護地法的關系密切程度加以區(qū)別處理。一是對僅適用于國家公園的特殊性的制度, 不必考慮與自然保護地法的銜接問題。主要是關于國家公園的國家屬性、劃定方法、國家自然資源資產產權、中央政府保障等專門目標、原則、機制和制度。二是可普遍適用于其他保護地類型的一般制度, 應該按照“一般與特殊”的原則, 適當考慮與自然保護地法的區(qū)別, 在《國家公園法》中更多規(guī)定適用于國家公園的制度, 如特許經營制度、地役權制度、生態(tài)修復制度、利益相關方參與制度、責任追究制度等。三是體現自然保護地體系基本方向和基本原則的制度, 要考慮在《自然保護地法》缺位的情況下, 充分發(fā)揮國家公園改革先行的意義和價值, 有力規(guī)制自然保護地其他類型, 防止自然保護地改革變性變味, 在一定程度上發(fā)揮基本法的作用, 如生態(tài)系統原真性、完整性保護、全民公益性保護的原則、目標和相關制度等(張振威和楊銳, 2016)。

3.3  切實推動自然保護地立法從“單項局部立法”到“多項綜合立法”的轉變

按照“建設以國家公園為主體的自然保護地體系”的改革要求, 自然保護地建設特別需要率先在保護目標、保護原則、類型確定、監(jiān)管模式等方面完成總體定位與頂層設計。雖然《國家公園法》的出臺, 會極大推動自然保護地的法律制度建設, 健全相關體制機制, 但自然保護地立法也有其獨特內容, 自然保護地體系的一些特殊問題也不會因《國家公園法》的頒布而自然得到解決。我們不能忘記, 建立完善的自然保護地體系才是改革的歸宿, 《國家公園法》的制定并不代表改革任務的完成。另外, 我國現行的《自然保護區(qū)條例》是典型的“單項局部立法”, 不能擔負自然保護地立法基礎的重任, 必須另起爐灶, 按照“多項綜合立法”的整體性思維, 重新構建《自然保護地法》的立法目標、基本原則和制度體系。

一是確立風險預防原則。自然保護地的生態(tài)要素與人文因素形成了不同類型自然保護地質與量的特殊性, 客觀上約束著人類生產、生活與管理活動。鑒于自然和生物多樣性保護的極端重要性, 自然保護地建設必須堅持保護優(yōu)先、自然恢復為主的戰(zhàn)略定位, 自然保護地生態(tài)環(huán)境只能優(yōu)化不能惡化, 涉及自然保護地的一切人類活動都要以不破壞生態(tài)環(huán)境為前提。由于體制的慣性, 一些地方的發(fā)展訴求仍占據上風, 違法違規(guī)行為時有發(fā)生, 迫切需要建立風險預防原則, 劃定行為底線與紅線, 夯實自然保護地制度基礎。因此, 根據資源環(huán)境承載能力、現有開發(fā)狀況和保護目標, 以提升、保障自然保護地生態(tài)服務功能為訴求, 通過制定《自然保護地法》, 對與自然保護地相關的管理行為、保護行為與利用行為進行類型化, 建立相應的調整原則與制度規(guī)范, 建立負面清單, 強化禁止性規(guī)定與責任追究, 是《自然保護地法》能否取得實效的關鍵性舉措。

二是構建多維面向的制度體系?！蹲匀槐Ｗo地法》作為自然保護地立法體系中的“基本法”, 具有為各種類型自然保護地立法和制定相關技術標準提供依據的功能, 理應采取“提取公因式”方式、提煉抽象可適用于不同類型保護地的普遍性制度。根據制度的適用范圍, 可劃分為自然保護地共性制度與自然保護地個性制度; 根據制度的空間面向, 劃分為適用于自然保護地某一具體方面的“點上”制度、涉及自然保護地某一領域的“線上”制度和廣泛運用于各類自然保護地整體的“面上”制度; 根據社會關系規(guī)范的重要性、典型性, 劃分為調整重大利益關系的核心制度和調整普通利益關系的一般制度。《自然保護地法》主要規(guī)定共性制度、“面上制度”和一般制度(呂忠梅, 2019)。

三是增強制度設計的針對性適用。按照生態(tài)文明制度建設的趨勢, 《自然保護地法》應結合自然保護地體系建設需求, 研究創(chuàng)設一些新的制度, 包括拓展自然保護地空間管理的多規(guī)合一、生態(tài)紅線、生態(tài)承載能力監(jiān)測評估制度, 適應市場經濟體制需求的生態(tài)補償、自然資源有償使用制度, 促進多元共治的跨部門銜接會商、鼓勵利益相關方參與、信息公開、目標質量考核等制度。

4  結語

根據“建設以國家公園為主體的自然保護地”的整體性改革目標, 制定《國家公園法》時絕不能就事論事。一方面, 將要制定的《國家公園法》不應是國家公園改革總體方案的“直譯”, 而是運用法律理性、法律邏輯、法律語言的“意譯”。另一方面, 先行制定的《國家公園法》既要通過促進國家公園規(guī)范化建設實現自然保護地體系的制度破冰, 又要以國家公園治理帶動其他類型保護地的發(fā)展, 消除原有痼疾, 為中國特色的自然保護地體系建設提供制度示范和成功案例。

與此同時, 應加強對自然保護地立法體系的研究, 為“形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地管理體系”提供法律依據。一方面, 認真梳理現有的立法實踐, 分析已制定的《自然保護區(qū)管理條例》、《風景名勝區(qū)管理條例》等行政法規(guī)、規(guī)章以及地方性法規(guī)規(guī)章的經驗與教訓, 厘清各種各類立法之間的關系。另一方面, 深入研究自然保護地立法的基礎理論問題, 解決自然保護地立法在中國特色社會主義法律體系中的地位、自然保護地立法的性質定位與價值取向、自然保護地立法與環(huán)境資源立法的關系、自然保護地立法的內在邏輯與結構、自然保護地立法的制度體系等基礎性問題, 為未來制定《自然保護地法》及相關法規(guī)、規(guī)章提供理論支撐。以充分發(fā)揮自然保護地的特殊功能與作用, 實現生物多樣性保護領域的“良法善治”。