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疫情的全球大流行，對中國乃至全球經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了多方面挑戰(zhàn)和沖擊。國合會中方首席顧問劉世錦在近期一些會議、采訪和文章中，對當(dāng)前國內(nèi)外的宏觀經(jīng)濟形勢及發(fā)展趨勢進行了分析與研判。

劉世錦

國合會中方首席顧問

全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任，中國發(fā)展研究基金會副理事長，研究員，博士生導(dǎo)師。

現(xiàn)將其主要觀點綜合編輯整理如下：

Q

如何看待海外疫情對中國經(jīng)濟的影響？

劉世錦

“從常規(guī)增長模式轉(zhuǎn)入相當(dāng)長時期的‘戰(zhàn)疫增長模式’”

首先，不能低估第二波沖擊。今年年初中國經(jīng)濟首先受到疫情沖擊，一個多月的時間經(jīng)濟幾乎停擺，目前已在逐步恢復(fù)。但海外疫情正處在上升膠著狀態(tài)，總體上仍未出現(xiàn)拐點。WTO最新估計，2020年全球經(jīng)濟不可避免地遭受劇烈沖擊，預(yù)計增速為-2.5%至-8.8%，出口增速為-17.1%至-40.9%，進口增速-14.5%至-33.8%。

中國出口一季度同比下降11.4%，進口下降0.7%。二季度以后，預(yù)計海外疫情對中國進出口影響加大，將會成為對中國經(jīng)濟的第二波沖擊。有關(guān)研究推測，中國進出口全年將會出現(xiàn)15%-20%的下滑，其中服務(wù)貿(mào)易降幅更大。

第二波沖擊何時緩解，直接取決于國際疫情走勢，而國際疫情有三個很大的不確定性。第一，美歐日等國一段時間后出現(xiàn)拐點，但在現(xiàn)有管控模式下，可能難以像中國一樣短期內(nèi)清零，會出現(xiàn)一個相當(dāng)長的尾部；第二，印度、非洲等發(fā)展中國家尚未進入爆發(fā)期；第三，疫情是否會跨年度甚至長期存在。

在此背景下，第二波沖擊在時間上將會大大長于第一波沖擊，帶來的增長減值也大概率超過前者。

正因為如此，我們將不得不面對并適應(yīng)這一個現(xiàn)實，即從常規(guī)增長模式轉(zhuǎn)入相當(dāng)長時期的“戰(zhàn)疫增長模式”。這種增長模式的顯著特點是，需要支付一個“戰(zhàn)疫折扣成本”，就是說，總是要拿出部分資源去內(nèi)防反彈、外防輸入，經(jīng)濟難以開足馬力運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)潛在增長率。

Q

轉(zhuǎn)入戰(zhàn)疫增長模式后，預(yù)計2020年中國經(jīng)濟表現(xiàn)如何？

劉世錦

“中國經(jīng)濟全年能夠?qū)崿F(xiàn)3%左右的增長就是一個很大勝利”

從常規(guī)增長模式轉(zhuǎn)入相當(dāng)長時期的“戰(zhàn)疫增長模式”后，意味著2020年中國經(jīng)濟的增長背景就出現(xiàn)了很大改變。一季度預(yù)計會出現(xiàn)-5%的收縮，二季度恢復(fù)一定幅度的正增長，在不考慮第二波沖擊的情況下，假設(shè)三四季度受到反彈和刺激因素的支撐，較潛在增長率高出兩個百分點，達到8%左右的增長，但若考慮到第二波沖擊影響，要有2-3個百分點的減值，全年能夠?qū)崿F(xiàn)3%左右的增長，就是一個很大勝利。在全球經(jīng)濟深度衰退的背景下，這樣的一個增長速度非常難得?？梢哉f，“戰(zhàn)疫增長模式”下3%的增長率，含金量要大大超過常規(guī)增長模式下的6%。

對增長目標(biāo)的評估也要相應(yīng)調(diào)整。建議采取“相對增長率”的評估方法，就是用中國增長速度與世界平均增長速度的比值或差值，評估中國經(jīng)濟的增長狀況。采取這種方法的基本背景是，中國經(jīng)濟已在較大程度上融入全球經(jīng)濟，而且這次疫情沖擊也是全球性的。與以往相比，如果這種比值是穩(wěn)定或上升的，表明中國經(jīng)濟表現(xiàn)是好的，反之則是差的。以差值為例，2019年世界經(jīng)濟平均增速2.9%，中國是6.1%，相對增長率為3.2%；如果2020年世界增速為-2.5%，中國為3%，相對增長率就是5.5%，是高于去年的。

這種評估方法的一個好處是，不必過于拘泥于以往的增長目標(biāo)，特別是避免用過度刺激辦法去實現(xiàn)常規(guī)增長模式下制定的目標(biāo)，而是在戰(zhàn)疫增長模式背景下，科學(xué)務(wù)實地制定并實施增長目標(biāo)。

Q

在經(jīng)濟增長背景發(fā)生變化的情況下，短期宏觀經(jīng)濟政策如何取向？

劉世錦

短期政策要聚焦于“恢復(fù)”、“救助”、“避險”。

短期政策要與這次經(jīng)濟受沖擊的特點相適應(yīng)。這次經(jīng)濟大幅下滑，是一次意外的超級外部沖擊，而非經(jīng)濟內(nèi)部出了問題，如需求嚴重不足、杠桿率過高等。這是與以往金融或經(jīng)濟危機的不同之處。

經(jīng)濟恢復(fù)取決于兩個因素，一是疫情持續(xù)時間，二是生產(chǎn)能力受損程度。 如果疫情持續(xù)時間不長，生產(chǎn)能力受損有限，疫情過后可出現(xiàn)V型反彈；如果疫情持續(xù)時間較長，或生產(chǎn)能力受損嚴重，反彈就不那么容易。除了盡快控制住疫情之外，盡可能減輕生產(chǎn)能力受損，保護生產(chǎn)力，是短期政策的重點。

短期政策要聚焦于“恢復(fù)”、“救助”、“避險”。

“恢復(fù)”就是把被疫情打斷了的產(chǎn)業(yè)循環(huán)和經(jīng)濟秩序恢復(fù)起來。近期復(fù)工復(fù)產(chǎn)中的困難，有人說是需求問題，有人說是供給問題，其實兩邊都有問題，因為循環(huán)鏈條被打斷了。

“救助”是幫助那些處境艱難、甚至日子過不下去的企業(yè)和個人，重點是中小企業(yè)和低收入人群。這也是恢復(fù)經(jīng)濟秩序的一個部分。

“避險”就是防控經(jīng)濟中已有結(jié)構(gòu)性矛盾可能引起的風(fēng)險，防止老矛盾引出新問題。

當(dāng)務(wù)之急是盡快恢復(fù)正常產(chǎn)業(yè)循環(huán)和經(jīng)濟秩序，重點是使受沖擊最大的服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)起來。對疫情已不是當(dāng)初的未知狀態(tài)，應(yīng)能說“可防可控”了。重點放在防止外部輸入上，即便出現(xiàn)個別病例，應(yīng)完全有能力控制。

Q

短期政策的重點和發(fā)力方向應(yīng)該是怎樣的？

劉世錦

“基建投資穩(wěn)不住中國經(jīng)濟的大局 穩(wěn)增長的重點是穩(wěn)消費”

短期政策有三個需要關(guān)注的問題。

第一，穩(wěn)增長首先和重點是穩(wěn)消費。以往遇到經(jīng)濟下滑，我們首先想到的是花錢搞投資，特別是搞基建投資，這與當(dāng)時的增長階段和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)有關(guān)。2008年應(yīng)對國際金融危機沖擊，實行四萬億刺激計劃，當(dāng)年支出法GDP增量中，投資所占比重為62.8%，消費比重為42.5%。到了2019年，支出法GDP增量中，投資比重已經(jīng)降為17.2%，消費比重則上升到66.9%，居民消費比重為49.5%。這組數(shù)據(jù)表明，現(xiàn)階段要穩(wěn)增長，首先和重點是穩(wěn)消費，尤其是居民消費。這個大頭穩(wěn)不住，經(jīng)濟整體就穩(wěn)不住。投資尤其是基建投資已經(jīng)成了小頭，靠小頭穩(wěn)不住大局。

第二，對低收入群體直接補貼。這是穩(wěn)消費直接引出來的議題。到底是直接發(fā)放貨幣補貼還是發(fā)放無太多限制的消費券，還可以討論。發(fā)達國家的普遍做法是直接貨幣補貼，直接就發(fā)到居民賬戶上去了。我們的短板是低收入人群識別和補貼的基礎(chǔ)設(shè)施還沒有普遍建立起來。數(shù)字技術(shù)發(fā)展到目前水平，搞這個“新基建”應(yīng)該不難，當(dāng)下的需求也提供了一個補短板機會。短期內(nèi)，可以利用已有的渠道信息，如貧困地區(qū)貧困人口、城市社保體系中的低收入人群、個稅申報系統(tǒng)等。這種補貼至少要注意三點：確實補助到低收入人群；盡可能多地去消費；不能走形式，下毛毛雨，要有適當(dāng)大的量，比如達到低收入人群一個月的收入或消費水平。

相關(guān)的一個認識問題也要討論。不能簡單認為對低收入人群直接補貼就是給福利、養(yǎng)懶人。直接看，發(fā)補貼可以穩(wěn)消費、穩(wěn)增長，部分補貼將轉(zhuǎn)化為企業(yè)收入和政府財政收入。從經(jīng)濟循環(huán)過程看，給低收入群體發(fā)補貼有助于縮小收入差距，保護生產(chǎn)力，提升人力資本，因為低收入群體既是消費者，也是生產(chǎn)者，是人力資本提升空間最大的生產(chǎn)者。

第三，要給第二波沖擊下的外貿(mào)受困企業(yè)留下足夠彈藥。救助企業(yè)的資源要均衡使用，子彈不能一次打完。第二波沖擊剛剛開始，峰值和尾部在什么地方還看不清楚。出口企業(yè)是中國經(jīng)濟中最有活力和競爭力的一個部分，如果這部分企業(yè)倒下，對中國經(jīng)濟的傷害難以估量。要把救助資源的大頭放在這個領(lǐng)域。

對低收入人群的直接補貼也可與救助外貿(mào)企業(yè)結(jié)合起來。對外貿(mào)受困企業(yè)中一定收入水平之下的員工，由政府發(fā)放一定數(shù)量的補貼，以幫助企業(yè)穩(wěn)定員工隊伍，這樣就可以同時擴消費、降成本、穩(wěn)就業(yè)，使政策更好地起到作用。

Q

中國是否應(yīng)推出經(jīng)濟刺激政策？

劉世錦

中國還有相當(dāng)大的結(jié)構(gòu)性增長潛能，刺激經(jīng)濟主要靠結(jié)構(gòu)性潛能而非宏觀政策

經(jīng)濟遇到困難就想到用刺激政策，除此之外，還有沒有更合理且管用的辦法？觀察和解決問題的思路要有一個調(diào)整。

前段時間討論中國經(jīng)濟增速，一種觀點主張通過大力度刺激政策“保六”。如果中國遠高于發(fā)達經(jīng)濟體的增速靠的刺激政策，那么發(fā)達經(jīng)濟體這些年空前寬松的宏觀政策至少也應(yīng)該將其增速搞到6%以上。我曾經(jīng)用一個例子說明宏觀政策的作用，假定宏觀經(jīng)濟如同一個水深2米的泳池，水面會出現(xiàn)波動，宏觀政策可以使這種波動減小，但水深由2米變成1.5米或1米，或者反過來，由1米升到1.5米或2米，宏觀政策是無能為力的，而要靠結(jié)構(gòu)性潛能。

中國經(jīng)濟遠高于發(fā)達經(jīng)濟體的增速，主要靠的是結(jié)構(gòu)性潛能。

這種結(jié)構(gòu)性潛能，就是經(jīng)濟學(xué)上所說的后發(fā)優(yōu)勢，通俗地說，是作為一個后發(fā)經(jīng)濟體，在技術(shù)進步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費結(jié)構(gòu)升級、城市化進程等方面的發(fā)展?jié)撃?。在中國高速增長期的相當(dāng)長時期內(nèi)，高增長靠的是高投資，而高投資主要由基建、房地產(chǎn)、出口等驅(qū)動。經(jīng)濟由高速轉(zhuǎn)到中速，這些結(jié)構(gòu)性潛能逐步減弱。轉(zhuǎn)入中速增長期后，需要有新的結(jié)構(gòu)性潛能替代，這就是我們通常說的增長動能轉(zhuǎn)換。

發(fā)達經(jīng)濟體增長對宏觀刺激政策有更多依賴，因為它們的結(jié)構(gòu)性潛能已經(jīng)很少了，增長主要靠更新性需求拉動，如房子破了，需要翻修；汽車老了，換個新的，等等，靠邊際更新維持經(jīng)濟增長。美國在發(fā)達經(jīng)濟體中增速相對高一些，一是有創(chuàng)新，大部分創(chuàng)新首先出現(xiàn)的美國；二是過去一些年有移民，帶來了更多的需求和低成本供給。如果中國某個時候不得不主要依賴刺激政策維持增長，應(yīng)該是已經(jīng)進入低速增長期了。

所以，對現(xiàn)階段的中國經(jīng)濟，不論是短期內(nèi)應(yīng)對疫情沖擊穩(wěn)增長，還是未來一個時期保持中速增長，著眼點、立足點都應(yīng)轉(zhuǎn)到結(jié)構(gòu)性潛能。中國還有相當(dāng)大的結(jié)構(gòu)性增長潛能，刺激經(jīng)濟主要靠結(jié)構(gòu)性潛能而非宏觀政策。任何時候都會有宏觀經(jīng)濟政策，但在促進增長意義上，這類政策仍是短期和相對次要的，且應(yīng)與結(jié)構(gòu)性潛能相配合。

Q

從中長期看，如何通過改革激發(fā)經(jīng)濟增長動能？

劉世錦

實質(zhì)性深化改革是最好的刺激政策。以要素市場改革推動都市圈建設(shè)，形成中國經(jīng)濟增長的“新風(fēng)口”。

即使經(jīng)濟恢復(fù)較好，仍會留下一個增長硬缺口。前面提到的“戰(zhàn)疫成本折扣”，也要有新需求填補。如何激發(fā)新增長動能，是與短期政策相配套的中長期政策所要解決的問題。

今后五到十年，都市圈和城市群加快發(fā)展是中國經(jīng)濟增長最大的結(jié)構(gòu)性潛能，用一句時尚的話語說，是中國經(jīng)濟增長的“新風(fēng)口”。

所謂都市圈，在空間形態(tài)上，就是在一小時通勤圈，或已有核心城市周邊50-70公里左右范圍內(nèi)（不同地理環(huán)境有較大彈性），發(fā)展起一批小鎮(zhèn)或若干小城，相互連接后形成新的城市網(wǎng)絡(luò)體系。

概括地說，都市圈發(fā)展，重點是那個“圈”的發(fā)展，通過疏解核心城市的結(jié)構(gòu)性矛盾、擴展城市化空間，小分散、大集中，實現(xiàn)大城市超大城市的轉(zhuǎn)型升級。具體說，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，特別是制造業(yè)在降成本的基礎(chǔ)上提高專業(yè)化水平；有利于人口結(jié)構(gòu)調(diào)整，大幅度改善居住環(huán)境和生活品質(zhì)；有利于職住平衡，減緩擁堵、污染和通勤壓力；有利于進城農(nóng)民工和其他外來人口改進居住條件，獲取應(yīng)有的基本公共服務(wù)；有利于帶動創(chuàng)新和綠色發(fā)展，促進生產(chǎn)生活轉(zhuǎn)向高質(zhì)量、可持續(xù)、有韌性的新發(fā)展方式。

從增長動能角度看，小鎮(zhèn)小城要新建改建大量居民住宅、公共基礎(chǔ)設(shè)施，小鎮(zhèn)小城之間要用軌道交通等連接，產(chǎn)業(yè)聚集的小鎮(zhèn)小城也要有新的產(chǎn)業(yè)投資，這些不僅可以帶動消費，也可帶動大量投資。初步估算，今后十年，都市圈建設(shè)每年能夠為全國經(jīng)濟增長提供至少0.5到1個百分點的增長動能，不僅為應(yīng)對疫情沖擊，更是為今后相當(dāng)長一個時期中速高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

近期熱炒“新基建”概念，從體量上說，基建投資的主體還是所謂的老基建。其實，不論老基建還是新基建，投對地方都是好基建。基建投資的突出問題是投的地方和機制不對。投到都市圈，出錯的概率不大。

回到現(xiàn)實，都市圈建設(shè)面臨不少思想觀念、體制機制政策方面的阻力與約束。近日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，核心是促進土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素的自由流動和市場化配置。文件發(fā)布后社會反應(yīng)積極熱烈，對解決都市圈建設(shè)面臨的諸多體制機制政策問題，可以說恰逢其時，切中要害。這也再次說明，實質(zhì)性深化改革是最好的刺激政策。

建議以落實中央文件為契機，推出以要素市場化改革推動都市圈建設(shè)的一攬子改革發(fā)展計劃，包括有關(guān)城市，重點是人口持續(xù)流入、發(fā)展?jié)撃艽蟮拇蟪鞘谢虺鞘腥?，加快制定或修訂都市圈建設(shè)規(guī)劃，并盡早公布， 起到提振信心、穩(wěn)定預(yù)期的作用；開工建設(shè)一批前期準(zhǔn)備充分的都市圈軌道交通、通信工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目；制定規(guī)劃，并著手分期建設(shè)主要面向外來人口特別是農(nóng)村進城人口的安居房工程；推動農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)，選擇若干小鎮(zhèn)，開展核心城市老齡人口下鄉(xiāng)養(yǎng)老社區(qū)建設(shè)試點；調(diào)整戶籍政策和其他人口流動管理政策，為外來人口在都市圈小鎮(zhèn)小城安居樂業(yè)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)營造有利環(huán)境；可選擇粵港澳大灣區(qū)和若干發(fā)展?jié)摿Υ蟮氖鞘凶鳛槎际腥Ω母锇l(fā)展綜合試驗區(qū)，率先突破，取得可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。

Q

都市圈建設(shè)需要如何推進，目前還有哪些困難？

劉世錦

都市圈建設(shè)需要在六個方面深化改革、調(diào)整政策。

都市圈建設(shè)面臨不少思想觀念、體制機制和政策方面的阻力與約束，需要深化改革去解決。

第一，加快大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村土地制度改革。十八屆三中全會明確提出，農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地同價同權(quán)、同等入市，同時也要創(chuàng)造條件使宅基地流轉(zhuǎn)。近些年雖有探索，但進展不及預(yù)期。面對建設(shè)都市圈的緊迫需求，大城市周邊城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村土地制度改革不能再拖下去了。都市圈建設(shè)過程中，除特定公共用途要由國家征地外，一般應(yīng)通過集體土地直接入市滿足需求。

第二，優(yōu)先完善都市圈農(nóng)村社會保障體系。對農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)，人們一個擔(dān)心是有的農(nóng)民會不會居無定所，影響穩(wěn)定。過去長時期內(nèi)，我們把農(nóng)村土地作為農(nóng)民安身立命的最后屏障，城里找不到工作了，還可以回到農(nóng)村。這在過去是有道理的。隨著市場經(jīng)濟的成熟和現(xiàn)代社會保障體系的發(fā)展，我們完全可以用現(xiàn)代社會保障體系替代農(nóng)村土地這種原始的、低效率的保障方式，把稀缺的土地資源解放出來，實現(xiàn)高效率的配置利用。農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)獲取的收入，應(yīng)優(yōu)先用于完善相應(yīng)地區(qū)農(nóng)村人口的社保體系，使他們與城里人一樣不再依賴于土地保障，在提高土地利用效率、增加收入的同時，由更為有效和穩(wěn)定的社會安全網(wǎng)托底。

第三，以強有力的制度政策措施防范以權(quán)謀私的腐敗行為。在城鄉(xiāng)結(jié)合部搞農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)，有些握有權(quán)力的干部會不會借機撈好處、搞腐敗，也是大家所擔(dān)心的。以往此類問題不僅存在，有些地方還相當(dāng)嚴重。近年來反腐敗力度加大，情況好轉(zhuǎn)，但制度建設(shè)、政策措施必須挺在前面?？蓪σ欢墑e的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在城鄉(xiāng)結(jié)合部的房屋交易行為實行嚴格審查制度，增強透明度和社會監(jiān)督。對相關(guān)腐敗案件從嚴懲處，并加強曝光，以起到警示作用。

第四，推動農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的改革轉(zhuǎn)型。農(nóng)村集體土地的所有權(quán)歸集體組織，但這些年農(nóng)村基層組織治理能力不足，有些地方家族勢力過大，管理混亂，集體財產(chǎn)收入被裝進少數(shù)干部腰包的事例時有披露。此外，隨著由農(nóng)村轉(zhuǎn)為城市，傳統(tǒng)的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)向城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型也勢在必行。所以，都市圈建設(shè)過程中，要加強相關(guān)農(nóng)村基層組織建設(shè)，遏制基層腐敗，完善鄉(xiāng)村基層民主選舉制度，認可并保障農(nóng)民的合法權(quán)益，提高透明度，加強監(jiān)督監(jiān)管，集體經(jīng)濟組織管理和行政管理職能也要適當(dāng)分開。這方面已有一些成功經(jīng)驗，可借鑒推廣。

第五，國土空間規(guī)劃形成機制也要改革、創(chuàng)新、完善。國家正在推動三規(guī)合一?？臻g規(guī)劃很重要，定下來就要執(zhí)行，要有權(quán)威性和強制力。建設(shè)都市圈，應(yīng)在空間規(guī)劃的思路、機制和方法上做出必要調(diào)整和完善，有些地方可能需要重新規(guī)劃。近期國務(wù)院將部分土地使用審批權(quán)下放給省一級政府，其中試點永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，這些試點省區(qū)均為都市圈發(fā)展?jié)摿Υ蟮牡貐^(qū)。此項重要改革將有利于地方政府從各自實際出發(fā)，集中利用土地資源，為都市圈建設(shè)提供有力支持。

第六，創(chuàng)新都市圈建設(shè)的體制機制政策。建設(shè)都市圈要立足于調(diào)動市場力量，充分發(fā)掘全社會消費、投資和創(chuàng)新的潛能。大城市政府通常人員素質(zhì)較高，組織協(xié)調(diào)能力較強，在建設(shè)都市圈過程中有很大創(chuàng)新空間。建議試行區(qū)帶鎮(zhèn)體制，即核心城市的一個區(qū)，帶都市圈若干個鎮(zhèn)，發(fā)展目標(biāo)、責(zé)任、權(quán)利、利益都捆綁在一起，所帶鎮(zhèn)創(chuàng)造的GDP、財政收入、就業(yè)等，都算到區(qū)的名下；區(qū)所轄核心城區(qū)內(nèi)需要疏解的功能，可優(yōu)先轉(zhuǎn)到所帶小鎮(zhèn)；同時區(qū)也要利用各種資源推進所帶鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設(shè)和運營。各個區(qū)所帶鎮(zhèn)之間既競爭、又合作，逐步形成有活力、有創(chuàng)造力、可持續(xù)的發(fā)展機制。

以上幾個方面的改革都很重要，但都不容易，有的是長期以來未能啃下的硬骨頭。