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持續(xù)強化林草資源保護(hù)管理 堅決守住自然生態(tài)安全邊界

——黨的十八大以來林草工作成就綜述之四

10年來，全國珍稀瀕危野生動植物種群數(shù)量總體穩(wěn)中有升，保護(hù)成效明顯。2021年，15頭亞洲象北移南歸，生動講述了人與自然和諧共生的中國故事。云南林草局供圖

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)環(huán)境保護(hù)提到前所未有的高度，建立最嚴(yán)格制度，實行最嚴(yán)密法治，堅決守住自然生態(tài)安全邊界。習(xí)近平總書記指出，要像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境；要加快制度創(chuàng)新，強化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。十年來，林草系統(tǒng)不斷健全組織體系，強化基礎(chǔ)保障，嚴(yán)格保護(hù)管理林草資源，推進(jìn)林草治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以高水平保護(hù)推動高質(zhì)量發(fā)展。

一、構(gòu)建保護(hù)管理體系，保護(hù)管理成效全面提高

經(jīng)過十年探索完善，初步構(gòu)建起林草資源保護(hù)管理體系，大幅提升了林草治理效能，森林、草原、濕地、荒漠生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)恢復(fù)，野生動植物種群數(shù)量明顯增加。

林長制全面推行。認(rèn)真落實中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行林長制的意見，建立了林長制組織體系、責(zé)任體系、制度體系和考核體系。由黨委、政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任林長，形成省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級林長體系，全國各級林長約120萬人，其中省級林長421人。林長制的建立，壓實了地方各級黨委政府保護(hù)發(fā)展林草資源的主體責(zé)任，形成了屬地負(fù)責(zé)、黨政同責(zé)、部門協(xié)同、源頭治理、全域覆蓋的長效機制。將原有的林草綜合督查、檢查考核整合為林長制督查考核，列入中央和國家機關(guān)年度督查檢查考核計劃，出臺了林長制督查考核辦法和工作方案。林長制實施納入了國務(wù)院辦公廳督查激勵范圍，首批獎勵了林長制實施成效明顯的4市、4縣。2022年，中共中央辦公廳在規(guī)范“長制”工作進(jìn)展情況的報告中，充分肯定了全面推行林長制工作。安徽、江西兩省率先頒布林長制條例，將相關(guān)制度、政策、經(jīng)驗以立法形式固化，為林長制持續(xù)發(fā)力提供法治保障。江西首創(chuàng)“一長兩員”管理體系，各地創(chuàng)新“一長多員”，資源管護(hù)實現(xiàn)網(wǎng)格化。遼寧、安徽、湖南等省開展督查激勵考評，對工作成效明顯地區(qū)予以資金獎勵、政策支持。

林草資源保護(hù)管理體系進(jìn)一步健全。國務(wù)院批準(zhǔn)實施了《全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，推動建立國家、省、縣三級林地保護(hù)利用規(guī)劃體系，初步實現(xiàn)了以規(guī)劃管地、以圖管地。依據(jù)全國國土空間規(guī)劃，推進(jìn)新一輪全國林地保護(hù)利用規(guī)劃編制。建立健全縣、鄉(xiāng)、村三級草原管護(hù)網(wǎng)絡(luò)，全面加強草原征占用監(jiān)督管理。國家和省級層面制定濕地分級分類管理、濕地名錄等多項制度，初步形成了重要濕地、濕地類型保護(hù)地及保護(hù)小區(qū)管理體系。建立了沙化土地封禁保護(hù)修復(fù)、沙區(qū)天然植被保護(hù)、沙區(qū)開發(fā)建設(shè)項目環(huán)評、國家沙漠石漠公園管理等一系列制度，建立了全國防沙治沙綜合示范區(qū)，重點地區(qū)沙化土地和沙區(qū)植被得到有效保護(hù)。

野生動植物就地保護(hù)和遷地保護(hù)統(tǒng)籌推進(jìn)。通過制定重要棲息地名錄、劃建自然保護(hù)區(qū)等方式，防止規(guī)劃和建設(shè)項目違法違規(guī)破壞野生動物棲息地。建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，將重要生態(tài)廊道和典型生態(tài)系統(tǒng)納入國家公園范圍，有效保護(hù)了近30%的陸域國家重點保護(hù)野生動植物種類。啟動國家植物園體系建設(shè)，編制形成國家植物園體系規(guī)劃，國務(wù)院先后批準(zhǔn)在北京、廣州分別設(shè)立國家植物園和華南國家植物園，均已正式運行。目前，我國形成了由國家植物園、植物園、擴繁與遷地保護(hù)研究中心和種質(zhì)資源庫組成的野生植物遷地保護(hù)體系。

珍稀瀕危物種拯救保護(hù)成效明顯。持續(xù)實施珍稀瀕危野生動植物保護(hù)拯救工程，對大熊貓、海南長臂猿、穿山甲、綠孔雀、朱鹮及蘇鐵、木蘭科植物等300余種珍稀瀕危野生動植物進(jìn)行搶救性保護(hù)，其野外種群和人工繁育種群不斷擴大。圈養(yǎng)大熊貓種群達(dá)到673只，野生大熊貓增加到1864只。朱鹮恢復(fù)到超過7000只，海南長臂猿增加到36只，白鶴恢復(fù)到5300余只。百山祖冷杉成功培育子代4000多株，漾濞槭已超過萬株，白旗兜蘭通過野外放歸有200余株已成活并開花。在我國野外曾一度消失的普氏野馬、麋鹿等極度瀕危野生動物和華蓋木、峨嵋含笑等極小種群野生植物重新建立了野外種群，且生存區(qū)域不斷擴大。成功實施了大熊貓、朱鹮、林麝、黑葉猴、揚子鱷、普氏野馬及崖柏、蘇鐵、蘭科植物野化放歸。第二次全國重點保護(hù)野生動植物資源調(diào)查結(jié)果表明，全國珍稀瀕危野生動植物種群數(shù)量總體穩(wěn)中有升，65%的高等植物群落、74%的重點保護(hù)野生動植物物種得到有效保護(hù)。

二、實行全面從嚴(yán)保護(hù)，保護(hù)管理措施持續(xù)升級

林草資源保護(hù)管理形成剛性約束。國家國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要將森林覆蓋率、森林蓄積量確定為約束性指標(biāo)，并要求守住自然生態(tài)安全邊界。濕地保護(hù)率作為生態(tài)文明建設(shè)的主要目標(biāo)任務(wù)被納入我國綠色發(fā)展評價指標(biāo)體系。推動劃定和實行生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)格保護(hù)重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域的森林草原濕地資源，確保面積不減少、用途性質(zhì)不改變、生態(tài)功能不降低。

林木林地草地管理更加嚴(yán)格。嚴(yán)格實行林地用途管制和定額管理，開展林地占補平衡試點，規(guī)范建設(shè)項目征占用林地草地，嚴(yán)格控制林地草地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，禁止毀林毀草違法行為。嚴(yán)格執(zhí)行森林采伐限額制度，取消了年度木材生產(chǎn)計劃和木材運輸許可管理，逐步放活人工商品林采伐。全面停止天然林商業(yè)性采伐，全面保護(hù)天然林。修訂了國家級公益林區(qū)劃界定和管理辦法，實行分級分類管理，完善國家級公益林補償補助政策，推進(jìn)天然林保護(hù)與公益林管理并軌，建立了公益林信息管理系統(tǒng)。規(guī)范大樹移植，遏制“大樹古樹進(jìn)城”，制定出臺保護(hù)管理意見，開展了第二次全國古樹名木資源普查。劃定基本草原，嚴(yán)格落實草原禁牧休牧和草畜平衡制度，推動天然草原休養(yǎng)生息和永續(xù)利用。

野生動植物禁貿(mào)禁食全面推行。全面停止犀牛角、虎骨及其制品貿(mào)易，全面禁止象牙及其制品商業(yè)性加工、銷售和進(jìn)口，全國人大常委會頒布關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定?；就瓿稍陴B(yǎng)禁食野生動物處置和養(yǎng)殖戶補償工作，妥善解決了人工繁育有關(guān)蛇類、鸚鵡等出路問題，養(yǎng)殖戶群體實現(xiàn)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。加強對野生動物的分級分類管理保護(hù)，調(diào)整發(fā)布了國家重點保護(hù)野生動物名錄和野生植物名錄，名錄新增了517種（類）野生動物和300種（類）野生植物，國家重點保護(hù)的野生動物達(dá)到980種8類、野生植物達(dá)到455種40類。

三、嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管，資源監(jiān)督管理能力有所提升

持續(xù)開展森林督查，整治林草資源破壞問題。推廣應(yīng)用衛(wèi)星遙感、互聯(lián)網(wǎng)+、云平臺等高新技術(shù)，采取衛(wèi)星遙感與地面核實相結(jié)合、省級自查與國家抽查相結(jié)合，在全國范圍內(nèi)組織開展森林督查。初步形成了“省負(fù)總責(zé)、分級負(fù)責(zé)、上下聯(lián)動”覆蓋全國范圍的森林督查體系，構(gòu)建了“天上看、地面查、網(wǎng)絡(luò)傳”的常態(tài)化森林資源保護(hù)監(jiān)管體系，提高了發(fā)現(xiàn)破壞森林資源問題的能力和水平。采取警示約談、掛牌督辦、全國通報等措施，有力推動了非法毀林毀草、占用林地草地濕地、破壞自然保護(hù)地以及違規(guī)用火等涉林草重點問題查處整改。

保持高壓態(tài)勢，打擊涉林草違法犯罪行為。堅持全覆蓋、零容忍，組織開展打擊毀林毀草和破壞野生動物專項行動，嚴(yán)肅查處一批重大案件，加大對違法行為處罰力度。國家和各地建立了打擊野生動植物非法貿(mào)易聯(lián)席會議制度，健全網(wǎng)絡(luò)野生動植物執(zhí)法工作機制，最高檢、最高法和公安部、司法部印發(fā)了依法懲治非法野生動物交易犯罪的指導(dǎo)意見，多部門聯(lián)合開展打擊破壞野生動植物資源以及非法交易專項行動。指導(dǎo)各地建立了野生動植物義務(wù)監(jiān)督員制度。積極參與“眼鏡蛇行動”“雷鳥行動”等野生動物國際聯(lián)合執(zhí)法行動，與多個國家及國際組織建立合作機制，嚴(yán)厲打擊野生動植物走私、非法采伐等行為。

四、強化支撐體系，資源保護(hù)基礎(chǔ)進(jìn)一步夯實

依法保護(hù)得到加強。頒布了濕地保護(hù)法，修訂了森林法、草原法、種子法、野生動物保護(hù)法，正在組織制定國家公園法、自然保護(hù)地法和修改森林法實施條例、森林草原防火條例、自然保護(hù)區(qū)條例、風(fēng)景名勝區(qū)條例等一批法規(guī)，制修訂部門規(guī)章25部，形成了比較完善的林草法律法規(guī)體系。同時，明確了林草行政案件及涉林涉草違法行為分類，全面實行行政執(zhí)法人員資格管理制度和持證上崗，全面推行行政執(zhí)法“三項制度”， 規(guī)范林草行政許可、行政檢查等執(zhí)法活動，林草行政執(zhí)法水平和效能不斷提高。

資源調(diào)查監(jiān)測有所創(chuàng)新。順應(yīng)信息化和精準(zhǔn)化管理的發(fā)展趨勢，組織各地將林地和森林落實到山頭地塊，第一次建成了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一時點、無縫拼接的全國森林資源管理“一張圖”，及時掌握森林資源現(xiàn)狀及其動態(tài)變化。在實施專項調(diào)查基礎(chǔ)上，采取遙感與現(xiàn)地調(diào)查相結(jié)合、圖斑與樣地監(jiān)測相結(jié)合的方法，創(chuàng)新開展全國林草生態(tài)綜合監(jiān)測評價，實現(xiàn)了以國土“三調(diào)”數(shù)據(jù)為統(tǒng)一底版的森林、草原、濕地、荒漠資源全覆蓋監(jiān)測。從過去每五年出一次監(jiān)測結(jié)果到現(xiàn)在一年一度產(chǎn)出監(jiān)測結(jié)果，全面查清林草濕沙資源本底，及時掌握動態(tài)變化，為推進(jìn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)和林草資源科學(xué)精準(zhǔn)管理打下了良好基礎(chǔ)。

智慧管理平臺建成使用。加快建設(shè)并擴大應(yīng)用林草生態(tài)網(wǎng)絡(luò)感知系統(tǒng)，形成總平臺和五大類數(shù)據(jù)庫。森林草原防火、沙塵暴災(zāi)害應(yīng)急處置、森林資源監(jiān)督管理、國家公園天地空一體化監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)等業(yè)務(wù)系統(tǒng)已接入應(yīng)用，資源動態(tài)管理、數(shù)據(jù)實時跟蹤的精細(xì)化管理體系，以及“天上看、地面查、網(wǎng)絡(luò)傳”的閉環(huán)監(jiān)管體系基本建立。

五、加大災(zāi)害防控力度，生態(tài)安全風(fēng)險有效控制

統(tǒng)籌發(fā)展和安全，強化風(fēng)險意識和底線思維，把生態(tài)安全納入國家安全體系，有效防控和減少各類林草災(zāi)害和生態(tài)安全問題。

火災(zāi)綜合防控能力全面增強。堅持防滅火一體化，不斷完善森林草原火災(zāi)預(yù)防、撲救、保障體系。派出工作組開展包片蹲點，落實地方行政首長負(fù)責(zé)制和行業(yè)管理責(zé)任。加強火源管理、防火巡護(hù)、監(jiān)測預(yù)警、檢查指導(dǎo)、宣傳教育和防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，組織實施一批防火項目。全國重點區(qū)域火情瞭望覆蓋率達(dá)到85.6%，通信覆蓋率達(dá)到80.8%。開展火險隱患排查整治和查處違規(guī)用火行為專項行動，深入推進(jìn)森林火災(zāi)風(fēng)險普查和重點防火項目建設(shè)。開展森林雷擊火防控技術(shù)攻關(guān)，在大興安嶺林區(qū)建成全覆蓋的閃電定位探測網(wǎng)，定位監(jiān)測雷電的頻次、強度和位置，以便及時發(fā)現(xiàn)、及早處置雷擊火。大興安嶺2022年入夏以來發(fā)生的多起雷擊火，均得到及時發(fā)現(xiàn)和處置。嚴(yán)格執(zhí)行“有火必報”、衛(wèi)星監(jiān)測熱點核查“零報告”等制度。森林、草原火災(zāi)受害率分別穩(wěn)定在0.9‰和3‰以下，遠(yuǎn)低于世界平均水平。

有害生物防治得到加強。實施松材線蟲病防治五年攻堅行動計劃，建立13個部門防控協(xié)作機制，對黃山、秦嶺等重點區(qū)域?qū)嵭新?lián)防聯(lián)控，推行包片蹲點機制，實現(xiàn)松林小班精準(zhǔn)化防治管理，開展松材線蟲病防治“揭榜掛帥”科研攻關(guān)，松材線蟲病疫情擴散趨勢有所放緩，2021年發(fā)生面積、病死樹數(shù)量同比分別下降5.12%、27.69%。重慶市、山東省松材線蟲病疫情得到有效控制，黃山景區(qū)生態(tài)安全得到有效保護(hù)，泰山景區(qū)連續(xù)2年無疫情，威海市大發(fā)生態(tài)勢得到扭轉(zhuǎn)。針對美國白蛾、紅火蟻等外來物種，實行關(guān)鍵區(qū)域重點防控，成功處置了2021年秋季美國白蛾局部成災(zāi)擾民事件。2021年全國林業(yè)、草原有害生物防治面積分別達(dá)1.51億畝、2.06億畝。

疫源疫病和沙塵暴災(zāi)害監(jiān)測處置能力不斷提升。優(yōu)化完善野生動物疫源疫病監(jiān)測站體系，強化監(jiān)測隊伍能力建設(shè)，及時發(fā)現(xiàn)并有效控制野鳥禽流感、野豬非洲豬瘟、巖羊小反芻獸疫等野生動物疫情?？茖W(xué)開展沙塵暴災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警及應(yīng)急處置工作，有效防控沙塵暴災(zāi)害，北方沙塵天氣明顯減少，危害明顯減輕。

推動人與野生動物和諧共生。在14個省份開展野豬等野生動物致害防控綜合試點，實施野生動物致害補償，制定野豬等野生動物致害防控工作方案，妥善解決人獸沖突問題，既保護(hù)野生動物又維護(hù)受損群眾利益。采取柔性干預(yù)措施，科學(xué)引導(dǎo)和處置云南亞洲象群北上南歸，確保了人象平安。成功救助和放歸黑龍江進(jìn)村野生東北虎。象往北方、放虎歸山事例，生動講述了人與自然和諧共生的中國故事，受到各方肯定和點贊。習(xí)近平主席在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領(lǐng)導(dǎo)人峰會上指出，云南大象的北上及返回之旅，讓我們看到了中國保護(hù)野生動物的成果。