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2020年4月3日，國家能源局制訂公告，就《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》向有關(guān)單位和社會各界人士征求意見和建議，并于4月10日在國家能源局網(wǎng)站公開發(fā)布。此次是《能源法》起草過程中有關(guān)牽頭部門再次向社會公開征求意見，世界自然基金會（WWF）高度贊賞和支持中國政府在《能源法》草案起草過程中秉持的開放態(tài)度。

WWF認(rèn)為，中國政府有關(guān)部門推行廣開言路、參與式和透明的立法進(jìn)程，保障了人民通過多種途徑參與立法活動，有助于全面、整體和平衡地建立中國在能源領(lǐng)域的基本法，完善能源法律體系，充分反映并合理調(diào)節(jié)能源領(lǐng)域各有關(guān)主體的最基本的權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)關(guān)系。

WWF作為全球最大的國際環(huán)保機(jī)構(gòu)之一，在能源可持續(xù)發(fā)展與應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域長期開展相關(guān)工作，項(xiàng)目覆蓋全球眾多國家以及中國國家和多個地方層面，積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。WWF認(rèn)為2020年版《能源法（征求意見稿）》較好地確立了中國能源實(shí)現(xiàn)清潔、低碳和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略方向，確立了能源發(fā)展領(lǐng)域的多項(xiàng)重要的基本法律制度，有助于完善中國的能源法律體系。經(jīng)過內(nèi)部征求意見和討論，最終形成WWF關(guān)于2020年版《能源法（征求意見稿）》的意見與建議，具體內(nèi)容請見附件。同時，WWF也期待與社會各界保持溝通，進(jìn)一步在《能源法》立法進(jìn)程中作出積極貢獻(xiàn)。

WWF關(guān)于2020年版《能源法（征求意見稿）》的意見與建議

一、 《能源法》應(yīng)定位于能源領(lǐng)域的基本法并確立基本法律制度

WWF認(rèn)為，《能源法》應(yīng)當(dāng)成為中國在能源發(fā)展領(lǐng)域的基本法，對于中國在能源領(lǐng)域已頒布的和將頒布的各單行法體現(xiàn)出統(tǒng)領(lǐng)與協(xié)調(diào)的作用，并與中國在自然資源、生態(tài)環(huán)境、應(yīng)對氣候變化、價格與政府定價、國際合作等領(lǐng)域的有關(guān)法律進(jìn)行協(xié)調(diào)和銜接。

《能源法》應(yīng)當(dāng)主要規(guī)定基礎(chǔ)性制度與規(guī)則，包括在《能源法（征求意見稿）起草說明》中提出的能源領(lǐng)域的七項(xiàng)主要法律制度，而具體問題則由各項(xiàng)單行法加以規(guī)定。此外，《能源法》還應(yīng)當(dāng)對涉及能源發(fā)展的重大問題作出原則性的規(guī)范，協(xié)調(diào)能源領(lǐng)域各單行法的立法原則與交叉問題。比如中國的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化問題，尤其是以非化石能源替代化石能源、以低碳能源替代高碳能源的問題，很難得單獨(dú)地在《煤炭法》、《可再生能源法》或者其他能源單行法中加以解決，因此應(yīng)當(dāng)在《能源法》中作出原則性的直接規(guī)定，2020年版《能源法（征求意見稿）》中的有關(guān)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ａ襞c強(qiáng)化。

二、 《能源法》應(yīng)注重對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的促進(jìn)作用

能源開發(fā)利用的全過程包括能源的開發(fā)、加工、轉(zhuǎn)換、輸送、供應(yīng)與使用等主要環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)都與自然資源和生態(tài)環(huán)境有著直接的聯(lián)系。當(dāng)前，中國面臨著能源安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及應(yīng)對氣候變化的嚴(yán)峻形勢，在能源領(lǐng)域繼續(xù)推進(jìn)資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)的力度還有待提升。邁向中長期的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)，中國應(yīng)當(dāng)更有效地化解能源發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，促進(jìn)解決能源環(huán)境問題。

中國已經(jīng)明確提出了“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略，確立了“推進(jìn)能源革命，構(gòu)建清潔、低碳、安全、高效的能源體系”的戰(zhàn)略，由此點(diǎn)明了能源領(lǐng)域促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的發(fā)展方向和頂層設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)在《能源法》中作為長期的發(fā)展方向和基本原則確定下來。考慮到《能源法》的出臺應(yīng)當(dāng)處理好與自然資源、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)法律的關(guān)系，在法律的銜接協(xié)調(diào)方面應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)“不沖突、不替代、不重復(fù)”的原則。

WWF建議修改2020年版《能源法（征求意見稿）》總則中的第一條（立法目的），明文體現(xiàn)出“推動能源清潔、低碳和可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)”的內(nèi)容，包括了保護(hù)國內(nèi)環(huán)境和應(yīng)對全球氣候變化兩個方面。在總則有關(guān)條款和其他相關(guān)章節(jié)中也相應(yīng)體現(xiàn)出能源開發(fā)利用各環(huán)節(jié)促進(jìn)清潔、低碳和可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容。此外，考慮到與保護(hù)生態(tài)環(huán)境和應(yīng)對氣候變化相關(guān)法律的銜接和協(xié)調(diào)，WWF認(rèn)同2020年版《能源法（征求意見稿）》中不單獨(dú)設(shè)立能源環(huán)境保護(hù)專章的做法，但是建議《能源法》應(yīng)明文提出國家有關(guān)部門制定相關(guān)政策促進(jìn)能源領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)，從而使得國務(wù)院可據(jù)此制訂行政法規(guī)，或是有國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制訂頒布部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件。

三、 《能源法》關(guān)于能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化的有關(guān)法律制度應(yīng)得以加強(qiáng)

清潔、低碳和可持續(xù)發(fā)展是中國已經(jīng)確立的能源發(fā)展戰(zhàn)略方向，不僅包括煤炭、石油、天然氣和可再生能源等一次能源品種的清潔化、低碳化和可持續(xù)的開發(fā)利用，也包括電力、熱能等二次能源的開發(fā)利用邁向清潔、低碳和可持續(xù)的發(fā)展方向，更應(yīng)當(dāng)包括以非化石能源替代化石能源、以低碳能源替代高碳能源的，提升能源結(jié)構(gòu)中清潔能源、低碳能源、非化石能源和可再生能源的比重，達(dá)成中國所提出的能源可持續(xù)發(fā)展、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和應(yīng)對氣候變化的有關(guān)目標(biāo)。

對于化石能源的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注其開發(fā)利用對于國內(nèi)生態(tài)環(huán)境和全球氣候變化產(chǎn)生的影響，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到化石能源所具有的不可再生資源的屬性，以及石油和天然氣等化石能源在國際政治經(jīng)濟(jì)層面具有較為復(fù)雜的安全考量，從資源、環(huán)境和安全等角度，以可持續(xù)的方式合理開發(fā)利用化石能源。對此，中國的有關(guān)成功實(shí)踐應(yīng)當(dāng)成為《能源法》促進(jìn)化石能源清潔、低碳和可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。比如，中國的京津冀及周邊地區(qū)、長三角、珠三角等重點(diǎn)地區(qū)在大氣污染防治的有關(guān)行動中，對煤炭等化石能源實(shí)施了總量控制措施，取得了積極成效；采取“以氣定改”的原則推進(jìn)“煤改氣”的有關(guān)工作，也推動天然氣開發(fā)利用總量方面實(shí)現(xiàn)增量增儲上產(chǎn)，加大了天然氣供給側(cè)改革的力度，實(shí)現(xiàn)了化石能源結(jié)構(gòu)本身的優(yōu)化。由此，WWF建議《能源法》應(yīng)當(dāng)明確寫入“對化石能源開發(fā)利用實(shí)施總量控制制度”。

另一方面，作為可再生能源開發(fā)利用最重要的領(lǐng)域，可再生能源在電力中占比的提升，也是中國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化的核心工作。其中，可再生能源目標(biāo)制度已經(jīng)得到實(shí)踐的檢驗(yàn)，在很長一段時間內(nèi)仍然會是促進(jìn)可再生能源發(fā)展的重要制度，對于可再生能源發(fā)展總量、一次能源消費(fèi)中所占比重、以及可再生能源發(fā)電量的最低消納比重指標(biāo)，應(yīng)當(dāng)在《能源法》中確立下來，并確定有關(guān)的實(shí)施責(zé)任主體。與此同時，非常重要的實(shí)施保障機(jī)制也有待加強(qiáng)，包括省級人民政府所承擔(dān)的約束性指標(biāo)及其未完成指標(biāo)的行政處罰有關(guān)規(guī)定，以及有關(guān)的電力市場主體所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的可再生能源電力最低消納比重指標(biāo)及其未能完成指標(biāo)的法律責(zé)任，等等。

另外，為了解決可再生能源當(dāng)前發(fā)展所面臨的消納瓶頸，2020年版《能源法（征求意見稿）》中提及的可再生能源發(fā)電優(yōu)先上網(wǎng)、依規(guī)劃的可再生能源發(fā)電保障性收購、以及節(jié)能低碳電力調(diào)度運(yùn)行這三項(xiàng)措施，應(yīng)當(dāng)確立為保障可再生能源消納的重要制度，授權(quán)國務(wù)院及其能源主管部門制定實(shí)施辦法，并由相關(guān)企業(yè)組織和保障實(shí)施。

四、 能源國際合作應(yīng)體現(xiàn)出共同促進(jìn)能源高效、清潔、低碳和可持續(xù)發(fā)展的方向

對于2020年版《能源法（征求意見稿）》中關(guān)于國際合作的內(nèi)容，WWF建議加強(qiáng)第一章總則中第二十條，明確國際能源合作應(yīng)當(dāng)共同促進(jìn)能源的高效、清潔、低碳和可持續(xù)發(fā)展；或者，在第八章中增設(shè)關(guān)于能源國際合作總體原則和方針的條款，體現(xiàn)這一發(fā)展方向。應(yīng)當(dāng)指出，《聯(lián)合國2030年議程》（2030 Agenda for Sustainable Development）和《巴黎協(xié)定》（Paris Agreement）等重要的國際法律文書已經(jīng)得到全世界各國的一致認(rèn)可，為全球能源發(fā)展方向奠定了共識。其中，《2030年議程》提出了總共17項(xiàng)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs），包括普遍提供經(jīng)濟(jì)可靠且可持續(xù)的現(xiàn)代能源服務(wù)的專項(xiàng)目標(biāo)，涉及普惠現(xiàn)代能源服務(wù)、提高可再生能源比重和能效提升速率翻倍等具體目標(biāo)；《巴黎協(xié)定》達(dá)成了溫升控制在遠(yuǎn)低于2攝氏度并力爭控制在1.5攝氏度之內(nèi)的目標(biāo)，并提出了到本世紀(jì)下半葉實(shí)現(xiàn)全球溫室氣體凈零排放的目標(biāo)。

近些年來，中國的海外能源投融資與經(jīng)貿(mào)活動，尤其是中資企業(yè)參與的海外大型化石能源項(xiàng)目、大型水壩水電項(xiàng)目等，受到合作國和國際社會的廣泛關(guān)注。對于這類項(xiàng)目，首先應(yīng)當(dāng)符合項(xiàng)目所在國法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的要求，并且應(yīng)當(dāng)鼓勵有關(guān)企業(yè)和項(xiàng)目切實(shí)履行當(dāng)?shù)厣鐣?zé)任。同時，由于中國在海外開展的能源投資經(jīng)貿(mào)活動仍然可以受到國內(nèi)母公司集團(tuán)和中國政府有關(guān)部門的監(jiān)督管理，因此按照有關(guān)的國際法慣例，仍然屬于中國管轄或控制下開展的活動。

對于第八十六條關(guān)于投資貿(mào)易合作的內(nèi)容，WWF建議此類投資經(jīng)貿(mào)合作應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮中國國內(nèi)、合作國以及國際方面在能源、環(huán)境與發(fā)展領(lǐng)域的有關(guān)現(xiàn)狀和趨勢，考慮到上述全球共識與國際目標(biāo)、考慮到當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)利益相關(guān)方的訴求，對中國的海外化石能源投融資與經(jīng)貿(mào)活動進(jìn)行積極引導(dǎo)，積極推動開展高效、清潔、低碳和可再生能源的合作，助力推進(jìn)全球清潔能源治理與可持續(xù)發(fā)展。

全文及對有關(guān)條款的具體修改建議請見WWF關(guān)于2020年版《能源法（征求意見稿）》的意見與建議。