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近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》。就此，記者采訪了國家發(fā)展改革委有關(guān)負責同志。

問: 我國為什么要建立國家公園體制, 其根本目的是什么？

答:建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務(wù)之一,是我國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。2013年11月, 黨的十八屆三中全會首次提出建立國家公園體制。2015年9月, 中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》(中發(fā)〔2015〕25號)對建立國家公園體制提出了具體要求, 強調(diào)“加強對重要生態(tài)系統(tǒng)的保護和利用, 改革各部門分頭設(shè)置自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、森林公園、地質(zhì)公園等的體制”, “保護自然生態(tài)系統(tǒng)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性”。

新中國成立以來, 特別是改革開放以來, 我國的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)保護事業(yè)快速發(fā)展, 取得了顯著成績, 建立了自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然文化遺產(chǎn)、森林公園、地質(zhì)公園等多種類型保護地, 基本覆蓋了我國絕大多數(shù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)資源。但同時, 我們也看到, 各類自然保護地建設(shè)管理還缺乏科學完整的技術(shù)規(guī)范體系, 保護對象、目標和要求還沒有科學的區(qū)分標準, 同一個自然保護區(qū)部門割裂、多頭管理、碎片化現(xiàn)象還普遍存在, 社會公益屬性和公共管理職責不夠明確, 土地及相關(guān)資源產(chǎn)權(quán)不清晰, 保護管理效能不高, 盲目建設(shè)和過度開發(fā)現(xiàn)象時有發(fā)生。

沐浴陽光的大熊貓（張志和攝）

因此, 我國建立國家公園體制的根本目的, 就是以加強自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護為基礎(chǔ), 以實現(xiàn)國家所有、全民共享、世代傳承為目標, 理順管理體制, 創(chuàng)新運營機制, 健全法治保障, 強化監(jiān)督管理, 構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制, 建立分類科學、保護有力的自然保護地體系。

問: 近年來, “國家公園”逐漸成為一個熱門詞匯, 很多地方都有建設(shè)國家公園的想法, 那么“國家公園”的定位到底是什么, 有什么特點？

答:目前已有100多個國家建立了國家公園。但由于政治、經(jīng)濟、文化背景和社會制度特別是土地所有制不同, 各國對國家公園的內(nèi)涵界定也不盡相同。1994年, 世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)在布宜諾斯艾利斯召開的世界自然保護大會上提出了“IUCN自然保護地分類體系”。IUCN根據(jù)不同國家的保護地保護管理實踐, 將各國的保護地體系總結(jié)為6類, 國家公園為第二類, 定義為: 大面積自然或近自然區(qū)域, 用以保護大尺度生態(tài)過程以及這一區(qū)域的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征, 同時提供與其環(huán)境和文化相容的精神的、科學的、教育的、休閑的和游憩的機會。

《總體方案》明確, 國家公園是指由國家批準設(shè)立并主導管理, 邊界清晰,以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的, 實現(xiàn)自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。國家公園是我國自然保護地的最重要類型之一, 屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域, 納入全國生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍, 實行最嚴格的保護。除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生活生產(chǎn)設(shè)施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外, 禁止其他開發(fā)建設(shè)活動。與一般的自然保護地相比, 國家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)更具有國家代表性和典型性, 面積更大, 生態(tài)系統(tǒng)更完整, 保護更嚴格, 管理層級更高。

問:此前, 國家發(fā)展改革委牽頭推進的建立國家公園體制試點已開展了哪些工作, 目前取得了怎樣的進展？

答:2014年以來, 國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話, 特別是關(guān)于建立國家公園體制的重要指示精神, 有力有序有效推進試點各項工作, 取得了階段性成效。

一是下好體制創(chuàng)新“先手棋”, 實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)分級統(tǒng)一管理。試點省市按照統(tǒng)一部署, 抓住裉節(jié)、打通梗阻、突破藩籬, 在體制機制方面進行了大膽探索和創(chuàng)新, 大多已對現(xiàn)有各類保護地的管理體制進行整合, 明確管理機構(gòu),整合管理資源, 實行統(tǒng)一有效的保護管理。青海省組建成立三江源國家公園管理局, 將原來分散在林業(yè)、國土、環(huán)保、住建、水利、農(nóng)牧等部門的生態(tài)保護管理職責劃歸三江源國家公園管理局, 實行集中統(tǒng)一高效的生態(tài)保護規(guī)劃、管理和執(zhí)法。東北虎豹國家公園立足國有林地占比高的優(yōu)勢, 探索全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使, 管理機構(gòu)已正式組建。湖北省整合原神農(nóng)架國家級自然保護區(qū)管理局、大九湖國家濕地公園管理局, 以及神農(nóng)架林區(qū)林業(yè)管理局有關(guān)神農(nóng)架國家森林公園的保護管理職責, 成立神農(nóng)架國家公園管理局, 統(tǒng)一承擔1,170平方公里試點范圍的自然資源管護等職責。浙江省、福建省也已正式成立由省政府垂直管理的國家公園管理機構(gòu)。

萬里長城（蔡春雷攝）

二是突出生態(tài)保護“主旋律”, 探索多樣化保護管理模式。試點省市始終將自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)保護放在第一位, 試點各項工作最大限度地服務(wù)和服從于保護。吉林省對試點區(qū)承包經(jīng)營活動進行嚴格規(guī)范, 對到期的承包經(jīng)營項目, 一律暫停發(fā)包, 對沒有到期的經(jīng)營項目, 加強日常監(jiān)管, 最大限度降低人為干擾, 有效改善了東北虎豹生存活動空間。黑龍江省積極開展野外巡護, 適時開展反盜獵及野外補飼工作, 確保了東北虎豹野外種群的生存繁衍安全。四川省暫停受理大熊貓國家公園核心保護區(qū)、生態(tài)修復區(qū)內(nèi)新設(shè)探礦權(quán)、開礦權(quán)等審批, 積極探索已設(shè)礦業(yè)權(quán)的有序退出機制, 除國家和省已規(guī)劃的重大基礎(chǔ)設(shè)施項目外, 林業(yè)部門暫停受理核心保護區(qū)、生態(tài)修復區(qū)內(nèi)征占用林地、林木采伐等審批。陜西省積極開展野外巡護和監(jiān)測工作, 大熊貓野生種群和棲息地狀況持續(xù)改善。浙江省針對集體林地占比高的問題, 采取置換等方式逐步降低集體土地占比。福建省將武夷山國家公園作為獨立自然資源登記單元, 印發(fā)《武夷山國家公園體制試點區(qū)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記實施方案》, 深入開展茶山整治以來, 累計拔除違規(guī)開墾茶山5.8萬畝, 完成造林面積3.4萬畝。云南省全面啟動試點區(qū)自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記, 已完成森林、濕地資源調(diào)查。北京市積極探索以文化遺產(chǎn)保護帶動自然生態(tài)系統(tǒng)的保育和恢復, 實現(xiàn)多頭管理向統(tǒng)一管理、分類保護向系統(tǒng)保護的轉(zhuǎn)變。

三是謀劃政策規(guī)劃“組合拳”, 構(gòu)建制度保障體系。試點省市從政策、規(guī)劃、立法等多個方面創(chuàng)新制度供給、謀劃總體設(shè)計、制定部署意見、落實配套政策。青海省正式出臺《三江源國家公園條例(試行)》, 編制完成《三江源國家公園總體規(guī)劃》, 制定印發(fā)了三江源國家公園科研科普、生態(tài)管護公益崗位、特許經(jīng)營、預算管理、項目投資、社會捐贈、志愿者管理、訪客管理、國際合作交流、草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施方案等10個管理辦法, 形成了“1+N”制度體系。國家林業(yè)局會同吉林、黑龍江以及四川、陜西、甘肅正抓緊編制東北虎豹、大熊貓國家公園體制試點實施方案和總體規(guī)劃。湖北省人大常委會將《神農(nóng)架國家公園管理條例》列為2017年省人大立法“1號”議案, 條例經(jīng)省政府常務(wù)會議審議后已通過省人大常委會立法會一審。浙江省制定實施《錢江源國家公園山水林田河管理辦法》, 設(shè)置環(huán)境資源巡回法庭, 開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計。福建省出臺《武夷山國家公園試點區(qū)財政體制方案》, 將武夷山國家公園管理局作為省本級預算單位管理,按照管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的原則, 試點區(qū)內(nèi)企業(yè)包括武夷山市屬國有企業(yè)管理權(quán)與稅收等按屬地原則歸屬武夷山市本級財政, 試點區(qū)內(nèi)的風景名勝區(qū)門票收入、竹筏和觀光車等特許專營權(quán)收入、資源保護費收入等作為省本級收入, 納入預算管理, 直接上繳省級財政。

四是打好社區(qū)發(fā)展“攻堅戰(zhàn)”, 實現(xiàn)人與自然和諧共生。試點省市立足我國人多地少、發(fā)展仍處于初級階段的實際國情, 牢固樹立共建共享理念, 在國家公園體制試點中, 注重建立利益共享和協(xié)調(diào)發(fā)展機制, 實現(xiàn)生態(tài)保護與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展, 人與自然和諧共生。青海省結(jié)合精準脫貧, 新設(shè)7,421個生態(tài)管護綜合公益崗位, 確保每個建檔立卡貧困戶有1名生態(tài)管護員, 讓貧困牧民在參與生態(tài)保護的同時分享保護紅利, 使牧民逐步由草原利用者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)守護者。四川、陜西、甘肅、吉林、黑龍江五省分別編制了大熊貓國家公園、東北虎豹國家公園試點范圍內(nèi)居民轉(zhuǎn)移安置實施方案, 分散的居民點實行相對集中居住, 扶持發(fā)展替代生計。福建省成立的聯(lián)合保護委員會優(yōu)先從村民中選聘相關(guān)服務(wù)人員, 起草《武夷山國家公園管理條例》過程中多次組織召開社區(qū)座談會, 充分聽取村委會和當?shù)卮迕褚庖?。湖北省利用網(wǎng)格管護小區(qū)將神農(nóng)架國家公園社區(qū)居民優(yōu)先聘為護林員、環(huán)衛(wèi)工人等生態(tài)管護人員。

福建武夷山國家公園試點（丁暉攝）

問:統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制的核心是什么？

答:針對我國自然保護地管理存在的突出問題, 要在統(tǒng)一事權(quán)分級管理、強化自然生態(tài)系統(tǒng)保護、促進社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、完善法律制度等四個方面取得實質(zhì)性突破, 大膽創(chuàng)新, 補齊制度短板。

一是以自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ), 建立統(tǒng)一事權(quán)、分級管理體系?！犊傮w方案》提出, 要整合相關(guān)自然保護地管理職能, 由一個部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護地管理職責。部分國家公園由中央政府直接行使所有權(quán), 其他的由省級政府代理行使, 條件成熟時, 逐步過渡到國家公園內(nèi)全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使。合理劃分中央和地方事權(quán), 國家公園所在地方政府行使轄區(qū)(包括國家公園)經(jīng)濟社會發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、社會管理和市場監(jiān)管等職責。合理劃分中央和地方事權(quán), 構(gòu)建主體明確、責任清晰、相互配合的國家公園中央和地方協(xié)同管理機制。立足國家公園的公益屬性, 確定中央與地方事權(quán)劃分和支出責任, 建立財政投入為主的多元化資金保障機制。

二是以系統(tǒng)保護理論為指導, 強化自然生態(tài)系統(tǒng)保護管理。統(tǒng)籌制定各類資源的保護管理目標, 著力維持生態(tài)服務(wù)功能, 提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力。嚴格規(guī)劃建設(shè)管控, 除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生活生產(chǎn)設(shè)施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外, 禁止其他開發(fā)建設(shè)活動, 不符合保護和規(guī)劃要求的各類設(shè)施、工礦企業(yè)等逐步搬離, 建立已設(shè)礦業(yè)權(quán)逐步退出機制。編制國家公園總體規(guī)劃及專項規(guī)劃, 合理劃定功能分區(qū), 實行差別化保護管理。建立國家公園管理機構(gòu)自然生態(tài)系統(tǒng)保護成效考核評估制度, 對領(lǐng)導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計和生態(tài)環(huán)境損害責任追究制。

三是以社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展制度為依托, 推動實現(xiàn)人與自然和諧共生。明確國家公園區(qū)域內(nèi)居民的生產(chǎn)生活邊界, 相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)要符合國家公園總體規(guī)劃和管理要求, 周邊社區(qū)建設(shè)要與國家公園整體保護目標相協(xié)調(diào)。建立健全國家公園生態(tài)保護補償政策, 加強生態(tài)保護補償效益評估, 完善生態(tài)保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制。引導當?shù)鼐用瘛＜覍W者、企業(yè)、社會組織等積極參與國家公園建設(shè)管理各環(huán)節(jié)和各領(lǐng)域。

四是以國家公園立法為基礎(chǔ), 保障國家公園體制改革順利推進。在明確國家公園與其他類型自然保護地關(guān)系的基礎(chǔ)上, 研究制定有關(guān)國家公園的法律法規(guī), 明確國家公園功能定位、保護目標、管理原則, 確定國家公園管理主體,合理劃定中央與地方職責, 研究出臺國家公園特許經(jīng)營等配套法規(guī), 做好現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接修訂工作。制定國家公園總體規(guī)劃、功能分區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)協(xié)調(diào)、生態(tài)保護補償、訪客管理等相關(guān)標準規(guī)范和自然資源調(diào)查評估、巡護管理和生物多樣性監(jiān)測等技術(shù)規(guī)程。

問:國家公園強調(diào)的全民公益性如何體現(xiàn), 普通百姓怎么受益？

答:國家公園的全民公益性, 主要體現(xiàn)為共有共建共享。

一是提高共有比例。國家公園應(yīng)屬全體國民所有, 目前我國很多自然保護地存在集體土地占比較高的情況, 必須按照法定條件和程序逐步減少國家公園范圍內(nèi)的集體土地, 提高全民所有自然資源資產(chǎn)的比例, 或采取多種措施對集體所有土地等自然資源實行統(tǒng)一的用途管制。

二是增強共建能力。國家公園應(yīng)積極引導公眾參與, 要充分調(diào)動政府、市場和社會各方面力量, 優(yōu)化運行機制, 創(chuàng)新管理模式, 引導各類社會機構(gòu)特別是當?shù)厣鐓^(qū)居民參與國家公園體制建設(shè)。要通過政策宣講、產(chǎn)業(yè)引導、專題培訓等方式, 提高社會公眾參與共建的能力。

三是提升共享水平。國家公園應(yīng)著力突出公益屬性, 在有效保護前提下,為公眾提供科普教育游憩的機會。要加大生態(tài)保護及相關(guān)設(shè)施的投入, 不斷提高生態(tài)服務(wù)和科普教育游憩服務(wù)的水平, 為國民提供更多機會親近自然、了解歷史、領(lǐng)略祖國的大好河山和深厚歷史文化底蘊, 進而增強保護自然的自覺意識, 促進生態(tài)文明建設(shè)。

問:中國人多地少, 沒有像美國、加拿大等國家那么大的荒野地和無人區(qū),在中國建設(shè)國家公園, 如何處理好與當?shù)鼐用竦年P(guān)系？

答:國家公園要妥善處理好自然生態(tài)系統(tǒng)保護管理與當?shù)厣鐓^(qū)居民的關(guān)系,實現(xiàn)保護與發(fā)展和諧統(tǒng)一。

一是合理劃定功能分區(qū)。重點保護區(qū)域內(nèi)居民要逐步實施生態(tài)移民搬遷,集體土地在充分征求其所有權(quán)人、承包權(quán)人意見基礎(chǔ)上, 優(yōu)先通過租賃、置換等方式規(guī)范流轉(zhuǎn), 由國家公園管理機構(gòu)統(tǒng)一管理。其他區(qū)域內(nèi)居民根據(jù)實際情況, 實施生態(tài)移民搬遷或?qū)嵭邢鄬芯幼? 集體土地可通過合作協(xié)議等方式實現(xiàn)統(tǒng)一有效管理。探索協(xié)議保護等多元化保護模式。

二是建立社區(qū)共管機制。根據(jù)國家公園功能定位, 明確國家公園區(qū)域內(nèi)居民的生產(chǎn)生活邊界, 相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)要符合國家公園總體規(guī)劃和管理要求,并征得國家公園管理機構(gòu)同意。周邊社區(qū)建設(shè)要與國家公園整體保護目標相協(xié)調(diào), 鼓勵通過簽訂合作保護協(xié)議等方式, 共同保護國家公園周邊自然資源。引導當?shù)卣趪夜珗@周邊合理規(guī)劃建設(shè)入口社區(qū)和特色小鎮(zhèn)。

三是健全生態(tài)保護補償制度。建立健全森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等自然資源類型生態(tài)保護補償機制, 加大重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度, 健全國家公園生態(tài)保護補償政策。鼓勵受益地區(qū)與國家公園所在地區(qū)通過資金補償?shù)确绞浇M向補償關(guān)系。鼓勵設(shè)立生態(tài)管護公益崗位, 吸收當?shù)鼐用駞⑴c國家公園保護管理和自然環(huán)境教育等。

四是完善社區(qū)參與機制。引導當?shù)鼐用駞⑴c國家公園設(shè)立、建設(shè)、運行、管理、監(jiān)督等各環(huán)節(jié), 以及生態(tài)保護、自然教育、科學研究等各領(lǐng)域, 鼓勵當?shù)鼐用窕蚱鋭?chuàng)辦的企業(yè)參與國家公園內(nèi)特許經(jīng)營項目。鼓勵設(shè)立生態(tài)管護公益崗位, 吸收當?shù)鼐用駞⑴c國家公園保護管理和自然環(huán)境教育等。

問:關(guān)于建立國家公園體制, 下一步有什么樣的總體安排或計劃？

答:國家公園體制建設(shè)既要堅持長遠目標方向, 又要立足我國人多地少的基本國情和發(fā)展所處的階段性特征, 認真處理好體制轉(zhuǎn)換過程中的銜接, 量力而行, 有步驟、分階段推進。

一是繼續(xù)穩(wěn)步推進試點工作。試點省市要按照建立國家公園體制總體方案和已經(jīng)批復的試點方案要求, 繼續(xù)探索創(chuàng)新, 扎實做好試點任務(wù)落實工作,認真梳理總結(jié)有效模式, 提煉成功經(jīng)驗。

二是抓緊細化各項配套制度。各有關(guān)部門要按照建立國家公園體制總體方案重點任務(wù)分工, 抓緊開展制定國家公園設(shè)立標準、構(gòu)建國家公園空間布局、優(yōu)化完善自然保護地體系、建立統(tǒng)一管理機構(gòu)、建立健全監(jiān)管機制、構(gòu)建國家公園資金保障管理機制、健全嚴格保護管理制度、實施差別化保護管理方式、建立自然資源資產(chǎn)離任審計制度、制定國家公園法律法規(guī)等10項工作。

三是正式設(shè)立一批國家公園。按照“十三五”規(guī)劃綱要的有關(guān)部署, 根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》明確的國家公園功能定位和全國總體布局, 在具有國家代表性的重要自然生態(tài)系統(tǒng), 整合相關(guān)自然保護地, 設(shè)立一批國家公園。